變貌하는 세계의 港灣經營

<8月 20日字에 이어>
Ⅲ. 항만의 경영혁신과 민영화

1. 다양한 港灣의 經營形態

항만의 관리운영 구조는, 각각의 항만의 역사적인 발전의 경위와 경제, 정치적인 풍토나 가치관과 깊은 연관을 가지고 있다. 따라서, 세계적으로도 지역이나 나라에 따라서 크게 다르며, 같은 나라 안에서조차도 항만마다 다른 경우와 적지 않다. 예를 들면, 미국에서는 LA나 롱비치와 같은 市항만국, 하와이나 메인과 같은 州정부, 뉴욕ㆍ뉴저지와 같은 州際機構(州사이의 기구를 말함)에 관리되는 등, 기본적으로는 공적인 항만관리자가 경영주체로 되어 있지만, 그 형태는 아주 다양하다. 또한 영국에서는 뒤에서 언급되는 민영화된 항만을 별도로 하더라도, 크게는 3종류의 소유형태가 보여지는데, 도버나 에버딘과 같은 信託港灣, 샌드랜드나 포츠머스와 같은 市營港灣, 펠릭스토우나 맨체스터와 같은 私營港灣으로 분류된다.
또한, 항만의 경영형태는, 그 소유나 관리의 주체와는 별도로, 항만시설의 정비나 하역 서비스 등을 누가 제공하는가에 따라서도 크게 달라진다. 일반적으로는, “Landlord Port", “Tool Port", “Service"라는 3가지의 다른 형태로 유형화된다.
Landlord Port는, 「地主型 항만」으로 번역할 수 있는데, 항만관리자는 항로, 안벽, 부두용지 등, 기본시설(Infrastructure)을 정비, 관리하지만, Terminal Operator나 선사 등 민간기업에 안벽, 부두용지 등 기본시설을 장기임대하여, 그 운영을 민간기업에 맡기는 형태다. 민간기업은 Crane, 창고 등 기능시설(Superstructure)을 정비함과 동시에, 하역서비스를 제공한다. 이런 형태는 독일(함부르크, 브레멘), 네덜란드(로텔담 등), 벨기에(엔트워프 등), 미국의 LA, 롱비치 등이 해당되며, 구미국가의 항만에서 가장 흔한 형태다.
이에 반하여 Tool Port는, 기본시설 뿐만 아니라 Crane 등의 기능시설도 항만관리자가 정비하면서 민간에 임대한다. 민간은 자기의 노동자를 투입하여 터미널운영을 맡게 되는데, 일본의 주요항(公社가 운영하는 컨테이너부두), 釜山, 高雄, 마닐라, 휴스톤, 시애틀, 르아브르, 바르셀로나 등이 이에 해당한다.
Service Port는, 항만관리자가 계획, 시설정비에서부터 운영까지 항만내 모든 업무와 서비스를 스스로 하는 것이다. 즉, 기본시설이나 기능시설의 정비 뿐만 아니고, 하역서비스도 직접 항만관리자가 제공한다. 그렇지만, 하역작업을 모두 직영으로 실시하는 것 외에도, 일부는 민간에 위탁하고 있는 경우도 있는데 이러한 형태는, 싱가포르 외에 태국(방콕), 인도(뭄바이 등), 이스라엘(하이파), 엘살바도르(아카후트라) 등이 대표적이다.
현실적인 면에서 항만을 볼 때, 당연히 이들 類型을 단순히 적용할 수 있는 것은 아니다. 예를 들면, 함부르크港은 市가 관리하는 Landlord Port이며, 많은 부두를 민간기업에 임대하고 있지만, 그와 동시에 市의 子會社인 항만터미널회사(HHLA)를 통하여, 터미널 운영을 스스로 하고 있다. 그러한 의미에서는, Service Port이기도 하므로, 혼합형이라고 할 수 있다.

2. 항만 민영화에의 큰 흐름

이처럼 항만경영, 즉 개발, 관리, 운영의 형태는 실로 다양하지만, 보다 효율적인 항만경영과 서비스향상을 목표로, 1980년대부터 1990년대에 걸쳐 세계각국에서 항만제도의 근본적인 재검토가 시작되어, 민간 섹터의 보다 큰 참여를 재촉하는 이른바 항만의 민영화가 급속히 진전되었다.
예를 들면, 이탈리아에서는 1984년, Genoa港의 민영화에 착수했다. 동향은 역사적으로 國營의 Service Port로서 경영되어, 서비스의 신뢰성이 낮고 평판이 좋지 않았다. 더구나 항만서비스에 종사하는 모든 노동자를 항만노동조직으로 제공하고 있었다. 정부는, 우선 민간기업이나 노동조직도 資本參加하는 반관반민의 하역공사를 설립하는 등으로, 국가의 항만관리자로서의 업무를 계획이나 관리만으로 축소하여 민영화의 일보를 내디뎠던 것이다.
1985년에 약 6,500명이었던 항만노동자는 1989년에는 절반으로까지 줄게되어, 한때는 노동조직의 반대로 항만활동이 마비되는 등 어려운 국면도 극복하고 생산성을 서서히 향상시켜 왔다. 그리고 민영화의 본궤도로서 1990년 Concession에 의해 터미널운영을 순수한 민간기업에 맡겼다. 1994년 말에는 1984년에 설립된 하역회사도 폐지하여 동항의 민영화는 거의 완료되었다. 이러한 Genoa港의 경험에 입각하여 1994년에는 이탈리아 항만개혁법이 제정되고, 1995년 새로이 Genoa회사와 함께 Landlord Port로서 항만경영에 나서고 있다.
또한, 말레이시아에서는 1980년대 초부터 국가정책으로서 공공기업체의 민영화를 추진하여, 공사 등의 효율화, 활성화 나아가서 민간투자에 의한 근대화, 고도화의 촉진을 목표로 했다. 정부는 항만부문에서 우선 Klang港의 나머지 전체부두를 별도로 설립한 합자회사에 임대하였다 이렇게 하여, Klang港에서의 부두운영 및 항만서비스 제공은, 정부의 규정이나 절차에 속박받지 않고, 상업적인 마인드를 가지고 실시할 수 있게 되었던 것이다.
1994년에 정부는 BOT(Build-Operate-Transfer)방식의 도입에 의하여 항만의 민영화를 한층 진전시켰다. Klang西港지구의 개발(면적 485ha, 부두 32개 berth)을 담당하면서, 이제까지의 Lease 방식에 대신하여 완전히 민간기업과 건설부터 운영까지를 포함한 내용의 계약을 체결하였다. 오늘날 KPA는 항만 서비스업무에서 벗어나, 항만 전체의 계획, 관리에 힘쓰고 있다.
이러한 항만 서비스를 민간부문에 맡기는, Landlord Port식의 민영화는 아시아와 유럽, 아프리카, 중남미의 라틴아메리카 나라에서도 1980년대부터 1990년대에 걸쳐서 갖가지의 어려움이나 과제를 안고 있으면서도 폭넓게 도입되어 왔다. 한편, 영국과 뉴질랜드에서는, 항만의 소유, 관리에서 운영에 이르는 경영의 모든 것을 민간부문에 이양해버리는, 말하자면 가장 순수한 의미에서의 항만민영화가 실시되어 왔다. 영국에서는, 1983년 전 보수당정권이 대처首相 재직시, 영국항만청(BTDB)의 소유, 관리하는 20개항을 완전민영화 한다고 선언했다. Southampton, Hale, Immingham 등 남부지역의 대부분의 商港이 그 대상이 되고, BTDB는 영국항만연합(ABP)으로 개조되어, 얼마후 주식은 일반에 매각되었다. 또한, 1987년 영국철도청(BRB)이 소유하고 있던 Newhaven, Harwick 등의 항만을 철도청 관련의 훼리사업과 함께 민간기업에 매각하였다. 1990년대에 들어, 이번에는 신탁항만으로 화살이 돌아왔다. 이 항만의 관리형태는 원래 19세기부터 20세기 초두에 걸쳐서, 충분한 항만경영이 이루어지지 않는 각지의 민간항만회사를 대신하여 공적으로 설립된 것으로, 1991년에는 약 100개항이 존재하였다.
같은 해, 정부는 항만법을 제정하여, 이러한 신탁항만 중에서 연간 500파운드 이상의 수입이 있는 항만을 민간에 매각할 수 있도록 하였다. 이렇게 하여 멧드웨이(Medway), 틸베리(Tilbury), 크라이포트 등 대규모 규모가 큰 신탁항만이 매각되었다. 1997년 항만민영화에 반대의 입장을 표명하는 노동당이 정권을 잡았지만, 1991년의 항만법은 여전히 존속되어 있었고, 평가가 엇갈리는 가운데서, 또다시 복수의 신탁항만의 민영화가 검토되고 있다.

3. 항만민영화의 성과

이와 같은 항만민영화의 결과로서, 부두생산성의 눈부신 향상과 경영상황의 개선이 각지에서 보고되고 있다. 예를 들면, 전술한 이탈리아의 Genoa에서는, 1996년과 1997년 사이에 컨테이너 처리량이 118만TEU로 43%증가, 민간의 설비투자가 공공부문의 그것보다 크게 상회하고 조합의 노동자수도 3,200명에서 650명으로 감소하였다. 1990년대에 적극적으로 민영화를 추진한 아르헨티나의 부에노스아이레스항에서는, 컨테이너처리비용은 60%이상 저감됨과 동시에, 컨테이너선의 在港時間은 3일에서 1일半으로 단축되었다. 마찬가지로 콜롬비아의 공공항만 전체에서도 민영화에 의해 운영코스트가 60%나 절감되고, 선박/시간당 컨테이너처리개수는 10개에서 50개로 높아졌으며, 잡화에 있어서도 1일당 500톤에서 4,500통으로 개선되었다. 또한, 선박의 在港時間도 평균 10일에서 1.5일로 크게 감소하였다. 뉴질랜드의 Tauranga항에서도 1990년의 주식공모에 의한 민영화 이래, 항세는 약 2배로 뻣어났지만, 선박의 在港時間은 65%로 감소하고, 화물선의 평균 재항일수도 5.5일에서 1.7일 단축되었다. 또한, Gang의 평균인원은 10명에서 2~5명의 체제로 크게 변화하였다.
그와 동시에, 대개의 경우 민간기업의 항만투자가 크게 증대하였다. 주로 갠트리 크레인 등 하역기계의 구입, 설치나 Yard의 정비, 컴퓨터化에 관계되는 것이 중심인데, 이러한 투자액만으로도 개개의 항만관리자나 국가에 있어서는, 재정부담이 크게 경감되고 있다. 게다가 BOT방식으로 岸壁이나 泊地(배대는 곳)까지 민간기업에 총체적으로 정비시킬 경우에는, 정부의 항만투자를 더욱 많이 삭감할 수 있다. 또한, Concession의 경우에도, 계약조건에 따라 다르지만, 민간기업으로부터 상당한 Concession料 및 매년의 납입금에 의한 수입금이 관리자의 재정을 윤택하게 하고 있는 것은 틀림없다. 항만관리자의 재정상황이 만성적인 적자에서 흑자로 호전되어, 신규시설의 정비에 자기자금을 사용하기 시작한 사례도 많이 나오고 있다.
그러나, 이들 항만의 민영화에는 다양한 제도변혁이나 그에 따르는 사회적 아픔이 있었다는 것을 지적해 두지 않으면 안된다. 특히 대개의 경우, 항만노동자제도의 근본적인 재검토가 불가피하여, 종래의 폐쇄적인 노동환경을 개방적으로 이행하기 위하여는, 항만노동자의 신분변경이나 고용인원의 삭감 등이 수반되어 단순한 항만민영화의 입법조치만으로는 불충분하다. 세심한 배려나 사회적 합의의 형성에 많은 시간이 필요하게 된 예가 적지 않다.
항만하역 등 운영부문을 민간 Sector에 맡기는 Landlord Port로의 민영화의 성패는 항만노동제도의 개혁에 달려있다고 해도 과언이 아니며, 또한, 이 시대의 대부분의 항만민영화가 항만경영의 지방분권화와도 궤를 같이 하고 있는 것도 큰 특징의 하나이다. 이처럼 항만관련제도의 일대변혁이 수반되는 만큼, 그 실현은 중앙정부의 결의와 정책운영에 매우 크게 영향을 받는다. 정권교체에 의하여 항만민영화 그 자체가 중단, 후퇴해 버리는 일도 적지 않다. 또, 민영화에 수반되는 민간기업의 참여에는 투명성 확보가 중요한데, 종종 항만자산의 평가나 참여조건을 둘러싸고 정치적인 대립이나 문제로 발전하는 사례가 보여진다.
제공: 한국컨테이너부두공단 <계속>