정부 정기선해운 경쟁정책 가이드라인 수립 긴요

최근 한국해양수산개발원(KMI)은 ‘정기선사의 공동행위에 대한 국제적 규제 동향과 대응방안 연구’를 발간하고 우리나라 정기선 해운시장의 경쟁정책을 수립하기 위한 법·제도적 개선방안 및 우리나라 정기선사의 대응 방안을 제시했다.

KMI는 컨테이너 정기선 해운시장 여건이 급변하는 상황에서 EU를 중심으로 한 정기선사의 공동행위에 대한 국제적 규제 동향, 즉 독점금지법 적용 움직임과 정기선 해운동맹의 법적 지위 등을 조사해 정기선의 개선방안을 제시했다.

이러한 연구목적을 달성하기 위해 KMI는 연구에서는 문헌분석에 의존하면서 실증분석도 병행해 실시했다. 특히 EU의 정기선사 간 공동행위 규제에 따른 영향을 실증적으로 분석하기 위해 산업조직론적 방법론인 시장구조-행동-성과 분석체계를 적용했다.

EU 공동행위 규제정책은 유럽선사의 시장지배 강화 목적

EU가 정기선사의 공동행위에 대한 규제, 즉 해운동맹 폐지를 결정한 주요 논거는 해운동맹 체제가 야기하는 시장의 불안정성을 극복하기 위한 것이라 주장하나 EU의 주장에는 논리적 모순이 나타나고 있다. 즉 이론이 전제하고 있는 외적 현실에 대한 가정에 근본적인 결함이 있다. 첫째는 정기선 시장의 불안정성에 대한 접근법에 큰 오류가 있으며, 둘째는 선사 간의 대칭성 가정에 문제가 있다.

EU는 EU선사의 글로벌 경쟁적 지위를 감안해 동맹 폐지를 검토했으며, 단순히 정기선 해운시장에서의 친경쟁적 여건을 조성하기 위한 것은 아니다. 동맹을 폐지시켜 EU 선사들의 글로벌 정기선 시장 지배력을 강화하기 위한 것이라 볼 수 있다.

정기선사의 공동행위 규제논의가 국제적으로 더욱 확산될 전망이다. 특히 EU가 미국의 외항해운 규제개혁을 모범사례로 꼽고 있고 화주들의 영향력이 더욱 강화될 것으로 보여 선사의 공동행위 규제논의는 본격화될 것으로 예상된다.

다만 미국, 일본, 중국 등의 일부 국가에서는 시장상황을 지켜보면서 선사의 공동행위 규제정책 추진속도를 조절할 것이라는 전망도 관측된다. 이는 EU의 공동행위 규제정책이 5년간 한시적으로 적용되는 가운데 정기선 시장이 혼란에 빠질 경우 각국 정부가 유보적인 입장을 보일 가능성이 높기 때문이다.

우리나라의 정기선사의 공동행위 규제정책과 관련해 가장 중요한 문제점은 국토해양부 내에 관련 업무를 담당할 수 있는 시스템이 미비하다는 점이다. 정기선 해운산업에서의 공동행위에 대한 규제는 해운법 제29조에 의거, 국토해양부가 관할하고 있으나, 동 규제정책을 담당하는 전문 시스템 또는 조직의 구성·운영 조항이 해운법에 포함돼 있지 않아 불공정행위 여부 판단 등 규제정책 관련 업무가 원할히 이뤄지지 않고 있다.

해운동맹 폐지는 운임의 변동성을 증가시켜 시장의 안정성에 부정적인 영향을 미쳤으나, 운항의 효율성을 제고시킨 것으로 나타났다. 또한 시장구조 측면에서는 해운동맹 폐지로 구주 항로의 경쟁강도는 높아진 것으로 해석된다.

반면에 시장행동 측면에서는 정기선사의 위험회피 능력을 약화시켰다는 부정적인 효과가 있었다고 평가된다. 따라서 해운동맹 폐지 정책의 긍정적인 효과는 살리되, 부정적인 효과를 감소시키는 정책방안이 추진돼야 할 것으로 판단된다.

미국 운송산업의 규제개혁을 모범사례로 평가하고 있는 EU가 미국 등과의 공조로 정기선사의 공동행위 규제를 전 세계적으로 확산시킬 경우 정기선 해운산업은 상당한 영향을 받을 것으로 평가 및 전망된다.

시장구조적 측면에서는 유럽 관련 항로의 경쟁강도를 높일 전망이나, 유럽계 선사는 경쟁지위에 큰 영향을 받지 않을 것으로 예상된다. 시장구조적 측면에서는 유럽 관련 항로의 경쟁강도를 높일 전망이나, 유럽계 선사는 경쟁지위에 큰 영향을 받지 않을 것으로 예상된다.

시장행동적 측면의 가장 두드러진 변화는 선사 스스로 개별화주와의 비밀계약 체결을 위한 운임결정 기제를 확립하고, 전략적 제휴 및 선사 간 M&A가 증가할 것으로 전망된다. 시장성과 측면에서는 운임은 물론 부가운임 및 할증료도 지속적으로 하락할 것으로 예상되며, 운임의 불안정성은 높아지고 정기선 운임체계는 더욱 왜곡될 것으로 전망된다.

우리나라도 보다 긍정적이고 미래지향적으로 정기선해운에 관한 기존정책을 전면 재검토해 규제개혁과 자율경쟁체제에 바탕을 둔 새로운 정기선 경쟁질서에 부합하는 정기선해운 경쟁정책 가이드라인을 마련해야 한다.

이러한 가이드라인은 대내외 정책기조 간의 조화, 정기선해운 관련법·제도의 글로벌 스탠다드화, 환경적합적이고 탄력적으로 수립돼야 하며 그 목적은 자유롭고 공정한 경쟁조건의 유지·확보 및 경쟁의 촉진, 서비스 공급자와 이용자 간 이익의 균형 확보, 경쟁질서 유지를 위한 비차별적이고 공정한 경쟁절차의 확립에 두어야 한다.

가이드라인을 마련하기 위해서는 가이드라인의 운용방향 설정, 가이드라인의 이해당사자 관계 및 적용범위 설정, 가이드라인의 체계와 적용법규의 명문화, 공정거래법 적용면제 범위 및 적용면제를 위한 조건과 의무 규정, 선사 간 협정 등에 대한 사전·사후관리체제 확립, 불공정거래방법과 금지행위에 관한 규정 정비, 기타 가이드라인 시행에 필요한 세부규정 정비 등이 필요하다.

이외에도 운송중개인의 법적 지위 명확화 및 감시감독강화, 정기선사의 공동행위 규제 동향 논의를 위한 국제협력 강화를 추진해야 한다.

자유경쟁체제가 도입되면서 우리나라 정기선사들도 다양한 대응전략을 마련해야 한다. 우선 경영혁신 및 글로벌 경쟁력을 강화해야 하는 바, 이를 위해 우선 업계에서 가장 강력한 경쟁자 또는 선두주자로 인식되는 선사에 대한 벤치마킹을 통해 최우량의 성과를 달성할 수 있는 업계 최상의 경영방식을 탐색하고, 이를 자사의 실정에 부합하는 최상의 실행방법으로 활용하는 방안을 강구해야 할 것이다.

둘째는 선박 대형화와 서비스범위 확장 일변도의 기존 서비스전략을 전면 재검토해 자사의 내부능력에 부합하는 전략을 유연하게 구사해야한다.

셋째, 기존 서비스체제 변경 등 전략변경에 따른 경영자원의 이동을 효과적으로 지속시키고 자원활용을 극대화할 수 있도록 조직을 재편하거나 새로운 조직을 개발해야 한다.

넷째, 경영 불확실성 및 변동성에 대비해 수지관리에 만전을 기해야한다. 다음으로는 기존의 전략적 제휴 관계를 강화하고 타선사, 그룹으로 협력체제를 확대해야 한다. EU의 규제강화로 선사들이 운임률이 아닌 고객의 니즈와 글로벌 차원에서 제공하는 서비스의 가치를 차별화해 경쟁하려는 경향이 증가할 것으로 예상되는 바, 서비스를 차별화하고 개별화주와의 협력체제 또한 강화 해야한다. 근해선사의 경우 특히 선사 규모의 대형화를 통해 경쟁력을 강화해 현재의 시장지위를 유지 내지 강화해야 한다.

KMI는 보고서에서 정책제언으로 공동해위 규제 확대 가능성 및 영향에 대한 국제적 공조를 강화하고, 정기선해운 경쟁정책 가이드라인 준비, 중장기 해운산업 발전전략 수립, 정기선 해운산업의 산업조직론적 특성에 대한 지속적 연구 필요하다고 강조했다.

정기선사의 공동행위 규제강화 움직임이 전 세계적으로 확산될 가능성도 배제할 수 없다. 특히 EU가 미국의 외항해운에 대한 규제개혁을 모범사례로 평가하고 있으며, 미국 내에서도 독점금지개혁위원회(AMC)가 2007년 4월 발표한 보고서를 통해 독점금지법 적용제외 제도를 원칙적으로 인정할 수 없다고 했기 때문이다.

따라서 향후 국제적 규제논의가 어떠한 방향으로 전개될지는 알 수 없으나, 규제강화의 영향력을 사전에 파악해 이에 대한 철저한 대비책을 세워야 하며, 일단 전 세계적으로 규제강화가 시작되면 개별선사 간 파멸적인 경쟁으로까지 이어져 산업의 생존기반을 위협할 가능성도 배제할 수 없다. 아직까지 일부 항로에서는 항로안정화협정이 유지되고 있고, 전략적 제휴 및 제휴 그룹 간의 협력체제 확대 등으로 선사 간 파멸적인 경쟁이 적다고는 있지 않다.

그러나 정기선사의 공동행위 금지 영향이 본격화될 경우 선사 간 과당 경쟁이 발생해 선사의 퇴출과 흡수합병이 초래되면 또다른 형태의 과점체제에 빠질 가능성도 있다.

정기선 해운시장에서의 수급 균형이 2014년 이후에나 개선될 것이라는 전망에 비춰 볼 때 각국 정부와 개별선사들이 어떠한 정책적 대응을 하느냐에 따라 정기선 해운산업의 미래가 달려있다고 해도 과언이 아니다.

따라서 우리나라 정부와 국적 정기선사들은 선사의 공동행위 규제에 따른 과당 경쟁의 발생가능성, 그리고 과당 경쟁으로 인한 폐해의 심각성을 깊이 인식하고, 정기선 시장의 안정화를 위한 국제적 공조를 강화하는 한편 국적선사의 국제경쟁력 및 그에 따른 시장지배력을 강화하 수 있는 종합 대책을 수립·시행해야 할 것이다.

우리나라도 EU의 해상운송 서비스에 관한 EC조약 제 81조 적용에 관한 지침과 같이 정기선 해상운송 서비스에 대해 국내 공정거래법을 적용하고 EU와 같은 정기선사의 공동행위에 대한 규제 동향에 대응하기 위한 ‘정기선해운 경쟁정책에 관한 가이드라인’ 행위가 국내 공정거래법의 적용으로부터 면제되는지 여부를 평가할 수 있도록 지원하고, 급변하는 정기선 해운시장에서 공정하고 자유로운 경쟁질서를 확립하는데 기여할 것이다.

유럽집행위원회(EC)는 정기선사의 공동행위 규제정책 시행과 동시에 2008~2018년 기간동안 추진할 EU 해운산업의 중장기 발전전략을 수립·시행하고 있다.

동 발전전략에는 향후 10년 동안의 7개 추진과제와 정책건의를 담고 있다. EU 해운산업이 목표로 하는 발전 방향은 글로벌 시장에서의 지위 유지 및 강화, 보다 깨끗한 환경 하에서 안전과 보안·효율적인 해운을 보장하는 퀼리티 쉬핑의 구현으로 설정해 놓고 있다. 따라서 우리나라도 급변하는 정기선해운 환경변화에 대응해 국적선사의 글로벌 경쟁력을 제고하고 시장지위를 강화하면서 시장의 질서유지와 안정화를 선도해 나갈 수 있는 해운산업 중장기 발전전략을 시급히 마련, 시행해야 할 것이다.

우리나라 근해 정기선사들도 독일 선주들과 같이 선박 풀제를 도입해 해운불황에 적극대처하는 방안을 모색해야 할 것이다. 물론 중장기적으로는 근해 선사의 대형화가 필요하나, 단기적으로 동일한 선종, 동일 또는 유사한 크기의 컨테이너 선박들을 풀로 만들어 대표 선주에게 영업및 운항을 일임하고 운영수익을 공동배분하는 방식의 선박 풀제 도입을 적극 검토할 필요가 있다. 아울러 선박 풀제 도입과 병행해 선박운항회사 제도 도입도 검토해 근해선사의 경쟁력 제고 및 시장 지위 강화를 모색할 필요가 있다.

컨테이너 정기선 해운산업은 우리나라의 수출입 물류체계에서 핵심적인 연결로 역할을 수행하고 있다. 이는 우리의 해상 수출입물동량 규모가 국가 전체의 99.7%에 달한다는 사실에서 확인된다. 따라서 동 산업의 발전을 위한 시장구조-행동-성과 및 정부의 해운산업정책에 대한 연구의 필요성은 아무리 강조해도 지나침이 없을 것이다.

미국의 경우 외항해운을 포함한 운송산업에 대한 규제개혁 정책은 경합시장이론이 뒷받침되었기에 가능했으며, EU의 정기선사 공동행위 규제정책도 오랜기간 동안의 연구와 자문보고서, 백서등을 바탕으로 하고 있다.

특히 EU의 규제 정책을 지지하는 학자들은 산업 조직경제학의 최근 성과를 호라용한 경제이론, 즉 비협조적 게임이론에 기초하고 있는바, 우리날 또한 컨테이너 정기선 해운산업과 관련된 산업조직경제학적 측면의 연구를 지속적으로 수행해 나가야 할 것이다.

이와 관련, 개별 선화주 간 비밀계약의 증가 및 개별 서비스의 차별화·특성화가 증대될 것에 대비한 서비스 특화와 운임률 수준과의 관련성, 운임·비용·생산성 3요소 간의 관련성, 시황예측의 불확실성 해소 방안, 시장의 질서유지 및 안정화 방안, 국적선사의 국제경쟁력 강화방안, 정기선 해운시자으이 구조개편 대응방안, 정기선 경쟁정책 방향 등에 관한 연구를 광범위하게 지속적으로 수행해야 할 것이다. <코리아쉬핑가제트>