물류정보 Part I/ SOC 민간투자제도, 경쟁활성화 통해 개선 시급하다

SOC 민간투자제도, 경쟁활성화 통해 개선 시급하다
규제완화로 민간사업투자 적극 지원해야

지난달 14일 교통개발연구원은 대한상공회의소에서 SOC 민간투자사업추진의 문제점을 파악하고, 민간투자사업을 합리화하기 위한 제도개선방안을 모색하기 위해 ‘SOC 민간투자사업의 발전을 위한 제도개선 방안’ 정책 토론회를 가졌다. SOC 민간투자사업 관련정책 방향을 합리적으로 정립하기 위한 이번 토론회에는 SOC연구회 허전 회장 등이 3개의 주제를 가지고 발표를 했고, 종합토론회도 이어졌다. 본지는 발표내용 중 ‘SOC 민간투자사업 제도의 개선방안’이란 주제를 갖고 발표를 한 교통개발연구원 하헌구 연구위원과 모창환 책임연구원의 발표내용을 세 파트로 나눠 연재해 보기로 한다.

「SOC 민간투자사업 제도의 개선방안」
- 교통개발연구원 하헌구 연구위원, 모창환 책임연구원

◆ Part I. 민간투자사업의 의의
Part II. 민간투자사업 추진의 연혁과 현황 및 문제점
Part III. 민간투자사업의 합리화를 위한 제도개선 방안


같은 자본 투자해 두 마리 토끼 잡는다

민간사업을 유치하여 정부의 투자재원 부족을 해소하고 민간의 효율과 창의를 도입함으로써 건설 및 운영의 효율성을 증긴 하기 위해, ‘사회간접자본시설에 대한 민간투자유치 촉진법’의 제정(1994)과 ‘사회간접자본시설에 대한 민간투자법’으로의 개정(1998)과 함께 많은 SOC(Social Overhead Capital)사업이 민간투자사업으로 선정되어 추진 중에 있다. 2002년 말 현재 총 37개의 국가관리사업이 추진되고 있으며, 이외에도 주무관청 및 자치단체가 추진하는 약 91개의 사업이 진행되고 있다. 현재 완공되어 운영되고 있는 국가관리 민간투자사업은 4개(인천국제공항고속도로, 천안-논산고속도로, 인천국제공항 화물터미널, 광주 제2순환도로 1구간도로)이다.
이러한 민간투자사업은 규모기준으로 전 세계 총 민간투자사업의 4.4%를 차지하여 세계6위의 실적을 보일 정도로 성장하였고, 시설의 조기완공, 정부 SOC건설투자재원의 확충 등의 성과를 보였지만 여러 가지 문제가 제기되고 있는 것도 사실이다. 이용자들은 재정사업에 비하여 상대적으로 비싼 사용료에 대한 불만을 제기하고 있고, 사업참여기업들은 정부의 과다한 규제 및 위험부담수준에 대한 불만을 제기하고 있다. 한편 정부에서는 정부재정사업과 비교하여 상대적으로 과다한 공사비, 과다한 수준의 운영수입보장으로 인한 우발채무의 증대를 문제 등이 제기되고 있다.
이해관계자들의 문제제기에 따라 일부에서는 민간투자사업 추진자체에 대한 회의론까지 제기되고 있는 실정이다.
특히, 민간투자시설의 이용자들은 높은 통행료에 대한 민원을 제기하고 있으며, 정부에서는 과다한 공사비 및 운영수입보장에 따른 정부재정지원 부담으로 민간투자사업 추진에 대한 회의론이 대두되고 있다.

민간투자사업 본질부터 이해해야

민간투자사업 추진의 의미는 SOC건설에 민간자본을 유치하여 부족한 정부재원을 확충하고 민간의 창의와 효율을 공공부문에 도입하는 것으로서, 이러한 2가지의 정신이 제대로 구현되지 못할 경우 민간투자의 의미를 상실하게 된다.
그 첫 번째는 ‘사회간접자본(SOC)공급의 확대’이다. 사회간접자본은 공공재 또는 규모수입체증의 기술적 특징을 가지기 때문에, 이를 시장기능에 맡긴다면 사회적 적정량이 공급되지 못하므로, 정부는 전통적으로 사회간접자본 서비스를 직접 공급하는 정책을 채택하였다.
민간투자제도는 사회적 필요성이 인정되는(즉, 사회적 한계편익이 사회적 한계비용을 초과)사업에 대해 정부가 현금수익성을 보전하여 민간기업이 이를 수행할 수 있도록 만드는 제도 이다.
이러한 민간투자제도로부터 기대하는 혜택은 똑같은 재정자금으로 더욱 많은 사회간접자본을 확보하는 사회간접자본의 확대이다. 만약 고속도로 1개의 총사업비(운영비용 포함)가 100억원이고, 운영수입이 60억원이라면 이 사업의 재무적 수익률은 -40%로 계산되기 때문에 민간기업은 참여할 수 없을 것이다. 그런데 정부가 이 고속도로 사업을 수행하는 민간기업에 50억원의 재정지원을 제공한다면 이 사업에 대한 재무적 수익률은 20%가 되어 민간기업이 참여할 것이다. 결국 정부는 재정자금 100억원을 전통적 방식으로 사용하면 고속도로는 1개 건설되지만, 민간투자사업을 추진하면 2개를 확보할 수 있다.
위와같은 논리가 성립하기 위해서는, 사회적 우선순위가 높은 사업이 민간투자사업의 대상사업으로 선정되어야 한다. 민간자금이 민간의 기업활동에 투자되는 것보다 민간투자사업에 투입되는 것이 사회적으로 더 효율적이라는 가정이 전제되어야 한다. 사회간접자본보다 여타 민간투자가 더 효율적이라면, 민간투자제도는 오히려 사회후생을 감소시킬 것이다. 즉, 사전적인 타당성평가과정에서 우선순위가 높은 사업을 민자유치대상사업으로 선정해야 민자유치추진의 타당성이 있는 것이다.

재무적 수익률 상당부분 개선 기대돼

두 번째로 민간의 창의성과 효율성을 도입하는 효과가 있다. 공공사업 운영자를 민간기업으로 바꾸면 원가절감 및 수익증대 노력으로 재무적 수익률은 상당히 개선될 수 있다는 것이 많은 나라의 경험에서 확인되고 있는데, 민간투자사업의 추진은 바로 이러한 효과를 기대하고 있다. 민간기업의 효율성이 공공부문보다 더 높다는 사실은 한 마디로 ‘파산에 의한 자체 치유력(healing power of bankruptcy)이라는 개념을 통해 설명될 수 있다. 그러나, 설령 민간기업이라 하더라도 공공기관과 같은 유인구조를 가진다면, 다시 말해 방만한 경영에 따른 손실을 정부가 사후 보전한다면 효율성 제고를 전혀 기대할 수 없다. 오히려 민간기업은 이윤 극대화를 제한 없이 추구하기 때문에 유인구조가 잘못되는 경우 공공기관보다 더 큰 문제를 야기할 수 있을 것이다.
민간투자제도하에서는 민간기업이 사회간접자본 서비스를 자신의 책임하에 설계, 시공, 자금조달, 운영하므로 효율성을 극대화할 수 있다. <그림 참조>
전통적인 정부의 서비스제공에서 민간사업자로의 서비스 제공방식 변화가 초래하는 효과는 첫째, 민간투자제도 하에서는 서비스제공을 민간기업이 담당하기 때문에 민간의 창의성과 효율이 적극 도입될 수 있다. 즉, 민간투자제도는 전통적 방식에서 예산편성, 명령과 통제로 지휘 받던 정부기관을 계약과 경쟁으로 경영되는 민간기업으로 전환하는 것이다.
둘째, 민간투자제도 하에서는 사회간접자본 서비스를 제공하기 위한 설계, 시공, 자금조달, 운영 등의 기능이 총체적으로 기획되어 이들의 시너지 효과가 극대화될 수 있다. 전통적 방식 하에서는 설계, 시공, 자금조달, 운영 등의 기능을 담당하는 공공기관이 서로 분리되어 있는 경우가 많고, 또한 각 기능별로 예산이 연도별로 구분 편성/집행되기 때문에 기능 상호간의 총괄적 기획이 부족하다.
<다음호 계속>