[ 우리나라 항만분야 민자유치의 실태와 제도개선에 관한 연구 ]

해양수산부 감사담당관실의 郭昌炫 행정주사는 최근 「우리나라 항만분야
민자유치의 실태와 제도개선에 관한 연구」제하의 논문으로 인하대학교 교
통대학원에서 석사학위를 받았다. 해운항만업계의 관심사인 민자유치와 관
련한 주요내용을 담고 있어 본지는 동 논문을 요약 게재한다.

민자유치사업은 財政(재정)의 대체수단이 아니라 재정과 민간자본이 적절히
결합해야 한다는 인식전환을 통한 민관 협력체제의 구축이 필요하다. 민자
유치사업이 성공을 거두기 위해선 먼저 수익성이 보장돼 민간투자를 실질적
으로 유도할 수 있는 사업들이 민자유치사업으로 선정돼야 한다. 그러기 위
해선 사전적으로 정밀한 타당성 조사 및 사업성 분석이 뒤따라야 하고 투자
우선순위가 높은 사업을 선정해 민간의 참여를 촉진해야만 한다. 민간에게
충분한 유인요소를 제공할 수 있어야 하고 정치성이 개입되거나 단순히 예
산부족문제를 해결하기 위한 수단으로 대상사업이 선정돼선 안된다.
또 정부차원의 민자유치 중장기 계획을 수립해 사업 분야별 민자유치 방향
및 지원방향을 설정하고 민자유치시설과 기존시설과의 연계 구축방안, 기존
시설의 민간경영방안 등에 대해서도 연구돼야만 한다. 그래야만 정부의 각
종 지원시책들이 효과를 거둘 수 있는 것이다.
한편 정부는 항만개발의 민자유치사업에서 정부의 투자범위가 당해사업의
성패를 좌우할 정도로 상당한 부분을 차지할 경우에는 적어도 그 사업에 대
해선 당해년도 예산배정바업을 벗어나서 건설의 완공때까지의 총예산을 확
정하고 공사중지나 불합리한 공사내역의 변경이 없이 예산을 지속적으로 투
자할 수 있는 방안을 마련해야 할 것이다.
이는 정부의 확고한 투자의지 표명으로서 사업위험의 감소에 따른 사업비
조달비용의 감소는 물론 투자재원 조달도 보다 쉽게돼 민자유치사업에 커다
란 활력이 될 것이다.
민자유치사업은 장기투자자금의 확보가 성공의 관건이므로 대규모 자금을
안정적으로 조달할 수 있는 금융기법을 개발하고 금융기관의 자산운용지침
을 개정해 소요자금의 80%이상을 공급하는 금융기관들도 민자유치사업에 저
극적으로 참여를 할 수 있도록 해야 한다. 현재의 외환위기가 어느정도 수
습되면 민자사업에 참여하는 기업들이 해외증권이나 현금차관을 통해 장기
자금을 확보할 수 있는 방안도 적극 모색해야 한다. 사회간접자본 사업법인
의 회사채 발행과 주식의 상장요건도 완화해 줄 필요가 있다. 아울러 건설
은 국가가 하고 운영은 민간에게 위탁하는 방법, BOT(Build-Operate-Transf
er)방식도입 및 제3섹터 방식 등 민자유치방법의 다양화도 모색해야 할 것
으로 생각된다.
한편 민자항만 시설이 비록 민간기업의 주도하에 관리 운영되지만 항만이
경제에 미치는 영향을 감안할 때 반드시 정부의 규제가 필요한 사항들이 있
을 것이다. 이에 대한 감독 및 규제사항을 합리적으로 설정하여 항만시설의
완공후 운영에 따른 사업효과의 측정, 기대효과의 달성정도 그리고 공익성
등을 평가해야 할 것이다. 이러한 사후평가체제를 확립하여 견실한 기업이
운영비 조달의 어려움으로 민자 항만시설이 지장받지 않도록 재원조달 방
안 등 항만관련 민자유치제도를 개선·보완함으로써 민자유치 항만개발의
바람직한 발전방향을 모색할 수 있게 될 것이다.
아울러 민자사업이 공기업 민영화 작업과 상호 보완적으로 추진돼야 할 것
이다. 예를 들면 社鐵을 추진할 경우 철도 민영화와 연계되어 추진되지 않
는다면 사후 운영관리등 사업경영 측면에서 많은 무리가 예상되듯이 일부
지자체에서 항만공사제 도입을 주장해 2011년을 전후하여 이러한 문제가 실
현될 때를 대비, 미리 준비돼야 할 과제로 생각한다.
IMF사태가 발생하기 이전에 이미 민간기업들은 재원조달의 한계, 불확실한
사업전망등으로 참여의지가 극도로 약화되었으며 IMF사태이후에는 신규 사
업에의 참여는 고사하고 이미 출자해 참여중인 사업도 사업추진 시기유예
등 경영적 어려움을 나타내고 있다.
현재 기업들은 전체 사업비의 25~30%에 해당하는 자기자금을 투입할 여력이
없으며 특히 장기 투자자금 확보는 불가한 상태로서 획기적 대책없이 민간
의 SOC사업참여는 현실적으로 불가능할 것으로 보인다. 이에 따라 IMF체제
하의 향후 2~3년간 민자정책 추진방향으로는 현재 국내경제 상황을 고려하
여 경기활성화 또는 고용증대를 위해 도움이 되는 사업을 적극 추진해야 할
것이나, 아울러 이제까지 정부에서 고시한 모든 민자유치대상사업을 백지
상태에서 재검토해 투자우선순위를 정해 조기에 착수하되, 첫째로 단기적으
로 고용증대 효과가 큰 사업, 둘째 외국인 투자유치(외자도입)가 용이한 사
업, 셋째, 계획·설계기간이 길지 않아 조기 착수가 가능한 사업, 넷째, 공
공성이 커서 정부 재정지원이 가능한 사업 그리고 사업규모가 크지 않은 사
업등을 대상사업 선정기준으로 삼아야 할 것이다.
정부에서는 특혜라고 할 수 있는 정도로 ‘획기적인 지원책’을 강구해 민
간의 참여를 적극 유도해야 할 것이다. 그중 자금조달지원 문제는 중요한
과제로서 국내재원조달상의 한계를 극복하기 위해선 외국자본 도입을 정책
의 최우선 과제로 삼아 추진해야 할 것이다. 대부분의 외국기업은 국내 SOC
사업 참여의 전제로 정부보증을 요구하고 있고 SOC사업에 대한 정부의 보증
과 물동량 보장등 정부의 보증이 필요하므로 시급하거나 파급효과가 큰 사
업에 대해서는 재정지원을 포함한 다양한 인센티브로 투자 유인하는 등 외
자도입 활성화를 위해 정책적 노력을 다해야 할 것이다.
한편 동북아시아가 세계의 물류중심지로 부상함에 따라 홍콩, 싱가포르, 고
베 등 아시아 주요항만은 항만시설을 확충하고 대규모 물류단지를 조성하는
등 중심항만으로 도약하기 위해 치열한 경쟁을 벌이고 있다.
지경학적 측면에서 보면 한반도는 동북아의 관문에 입지하고 있으며 특히
부산·광양항은 국제컨테이너 주항로상에 취히하고 있어 동북아시아 물류중
심기지로서의 역할을 수행할 수 있는 최적지로 알려지고 있다.
그러나 우리나라 항만의 시설확보율은 97년말 기준으로 64.5%에 불과해 수
출입 화물 처리애로 및 국내산업의 물류비 부담을 가중하고 있고 향후 2011
년에는 항만물동량이 현재의 3배 규모로 증가할 것으로 전망돼 기존항만 확
충과 함께 신항만 개발추진이 시급한 실정이다. 이에 따라 부산신항, 광양
항을 동북아시아의 물류중심기지로 적극개발하고 평택항, 인천북항, 목포신
외항, 포항영일만신항 등 권역별 신항만도 조속히 개발해야 할 것이다. 그
러기 위해선 약 31조원의 막대한 투자비가 소요되나 정부재정의 한계로 15
조원 규모의 민간자본도입이 불가피할 것으로 예상된다. 하지만 향후 2~3년
간 IMF체제하의 재정투자의 획기적인 확대를 기대하기 어려운 실정이기 때
문에 민간자본을 유치하기 위한 제도적 장치의 마련과 함께 민자유치를 위
한 인센티브를 과감하게 도입하는 방안이 있어야 할 것이다.
그러나 우리나라 항만개발 정책의 경우 그간 국가의 안보문제와 함께 항만
시설이 사회간접자본으로 인식되면서 공공성이 지나치게 강조돼 중앙정부
주도로 진행됨으로써 민간기술 축적 및 자본참여가 부진했음을 알 수 있다.
우리나라의 현행 법체계에서 볼 때 항만시설에 대한 주된 투자주체는 정부
와 지방자치단체 그리고 민간기업에게도 항만시설에 대한 주된 투자주체는
정부와 지자체 그리고 민간기업에게도 항만시설에 투자할 수 있는 길을 열
어놓고 있지만 현재 우리나라의 항만시설에 대한 민자유치의 근거법은 본
연구에서 검토된 바와 같이 항만법, 공유수면관리법, 産立法 등에 의해 추
진돼 왔으나 사회간접자본을 획기적으로 개선하는데는 한계가 있다는 사실
이 인식되면서 개별법에 우선하는 특별법으로 민자유치촉진법을 지난 94년
8월 제정했다. 그러나 이들 법에 의한 민자유치는 시설의 운영과 관리에 있
어 민간의 창의력과 활력을 충분히 도입하지 못했다. 민자유치에 의한 항만
개발이 시급히 추진돼야 함에도 민자사업 추진이 부진하게 된 우리나라 항
만시설 민자유치제도의 문제점을 요약하면 우선 민자유치사업에 대한 인식
부족을 들 수 있다. 또 민자유치촉진법에 의한 민자유치제도가 갖는 한계점
이다. 아울러 투자비 재원조달방법의 경직성과 유인책의 부족이 지적되고
있다.