부산항만공사 屋上屋ㆍ중복투자 아닌 성공적 항만경영 주체되길

독립채산제 운영… 철저한 마케팅 마인드 절실

오랜 준비 기간동안 말도 많고 설도 분분했던 부산항만공사(BPA)가 드디어 출발신호만을 남겨둔 채 출범 초읽기에 들어갔다.
부산항만공사의 출범은 선진국 항만관리 체제로의 이행이란 점과 싱가포르와 상해에 이은 아시아 세번째의 공사화란 점 등으로 해운항만 관계자들의 지대한 관심 속에 내년 1월 출범을 목표로 바쁜 행보를 재촉하고 있다. 출범까지 이제 남은 한달여 기간 동안 부산항만공사는 그 관심만큼이나 운영방안 등 그 향배에 의견들도 분분하다. 이에 본지는 부산항만공사 출범에 따른 지난 족적을 살펴보고, 항만공사의 개념과 선진항만에서의 항만공사 사례를 통해 그에 따른 부산항만공사의 방향에 대해 점검해보고자 한다.

부산항만공사는 지난 5월 29일 항만공사법이 공포된 이래 6월경 해양수산부 내에 ‘부산항만공사설립위원회’가 발족됐고, 같은달 13일 첫 회의를 거치면서 내년 1월 1일 출범하는 것으로 가닥을 잡았다. 같은 달 설립위원회 산하에 ‘항만공사설립추진기획단’이 해양부와 컨공단 주축으로 구성되면서 부산항만공사는 설립에 가속을 붙이게 됐다.
9월 26일에는 해양부가 ‘항만공사법 시행령 및 시행규칙’을 입법예고하고, 부산항만공사의 인원을 임원을 포함, 총 77명으로 확정하는 등 조직규모를 확정했다. 또 10월 30일엔 해양부 항만공사설립추진기획단이 부산항만공사의 조직체계 및 임원 선임절차, 사업범위, 사업계획, 항만위원 구성, 재산이관 등을 발표해 항만공사의 구체적인 윤곽이 가시화되기에 이르렀다.
지난 11월 17일~28일 드디어 해양부 항만공사설립위원회가 항만공사의 초대사장과 항만위원 후보들을 공개모집하면서 BPA와 관련된 임원진 구성도 1차단계를 마무리했다. 한편 실무를 담당하는 직원에 대한 공모도 지난 달 24일부터 이달 3일까지 진행하고 있어 BPA의 인적구성은 사실상 마무리 단계에 접어 들었다고 할 수 있다. 이와 함께 공포 6개월만인 지난 달 29일 항만공사법이 본격 시행됐고, 세부 시행령과 시행규칙도 지난 달 25일 국무회의를 통과한 후 대통령의 재가만을 남겨두고 있어 이제 부산항만공사는 그간의 암중모색 시기를 지나 명실공히 부산항 운영주체로서 본격적인 항해의 닻을 올리게 됐다. 이제 초대사장과 항만위원, 직원 등의 임직원이 구성되고, 설립과 관련된 구체적인 실무 등이 마무리되면 부산항만공사는 내년 1월 1일 그 위용을 세계 해운업계에 드러내게 된다.

인적구성 12月중순까지 마무리

초대사장 선임은 절차상 복잡한 과정을 거치게 된다. 먼저 지난 달 24일까지 공개모집된 후보들 중 부산항만공사 항만위원들의 심사를 거쳐 최종 1명이 해양부 항만공사설립위원회에 통보되며, 설립위원회는 이를 다시 해양수산부장관에 추천하고, 해양수산부장관은 12월 중순경 대통령에 제청하게 된다. 제청된 후보를 대통령이 최종 검토한 후 임명가부를 결정하게 되면 임명과 관련된 모든 절차가 마무리된다.
아직까지 초대사장으로 누가 임명될지 구체적으로 드러난 바는 없으나 부산항만공사라는 지역적인 특성과 또 항만과 관련된 다년간의 실무경험 등을 토대로 관측할 때 이재균 현 부산지방해양청장과 이동원 한국해양오염방제조합 이사장, 오거돈 부산시 행정부시장 등으로 압축되고 있는 것으로 알려졌다.
이렇듯 부산항만공사의 설립이 순조롭게 진행되고 있는 것과 같이해 항만공사 방향에 대한 해운항만업계 전문가들의 목소리도 뜨겁다.
부산항만공사의 발전방향과 관련, 한국해양대학교 정영석 교수는 항만공사(PA)의 개념과 선진 항만관리시스템과의 비교를 통해 그 해법을 제시하고 있다.
정교수에 따르면 항만공사(Port Authority)란 말은 1909년 PLA(Port of London Authority)를 설립할 때 최초로 사용된 용어로 영국에서 말하는 항만공사는 항만에 대한 권위며, 행정기관과 상사법인의 중간적인 존재로 양자의 기능을 겸비한 기구이다. 이것은 일반적 행정 부문에서 독립해 공공성을 가지기 위해 공권력으로서의 관리권을 가지고, 항을 개발, 경영, 운영하는 공공자치단체로 일컬어진다. 항만공사는 유럽계와 영미계가 서로 다른 역사적 배경을 가지고 출발했다. 유럽계는 과거 항만관리에 공공성이 너무 강해서 경제성이 결여돼 그것을 시정하기 위해, 영미계는 기존 항만에 지나친 영리성 추구로 인한 피해가 생겨 공공경영의 필요성에서 각각 항만공사 설립이 추진됐다. 이렇듯 각 국과 각 지역에서 독자적으로 발달했지만 그 구성과 재정 등을 보면 정치와 관료 행정에서 독립된 조직으로서 재정적으로 독립채산제를 채택하고 있는 ‘도시ㆍ지역ㆍ주민’ 등을 기반으로 한 항만의 경영체란 공통점을 가진다.

항만공사 요체는 ‘독립채산제’

항만공사의 공통된 요소는 이렇다. 항만공사는 먼저 ▲일반행정관청으로부터 독립된 주체성을 가지는 공공법인이며 위원회 조직에 의해 운영된다. 조직은 선출직 위원에 의해 운영되는 조직이고 그 직원은 항만관리에 전문지식이 요구된다. 또 구성원의 임명, 임기, 급여 등은 정당이나 정부 시책 등의 영향을 받지 않고 인사 조직도 임명권자의 압력을 받지 않는 것이 중요하다. ▲항만공사 재정은 독립채산제가 원칙이 돼야 하고 정부나 지방자치제로부터의 의존을 벗어나야 한다. 또 독립된 항만기금을 가지고 항만수입을 중앙정부와 지방자치단체 등의 일반 재정에 편입시켜선 안된다. ▲항만공사는 항만관리경영을 수행하는데 필요한 토지수용권, 과세권, 채권발행권 등의 권한을 가지며, 재정상 편의와 각종 조성, 조세 면제 등의 특혜를 부여받게 된다. ▲항만공사의 관할구역은 반드시 1개 지역에 국한되는 경우에 한하지 않고 수개의 항만 또는 지방자치 구역에 미치는 경우도 있는데, 여러 지자체와 관할 구역이 중복될 경우 그 조정이 명확하게 이뤄져야 한다. 또 ▲항만공사는 공익을 목적으로 항만을 경영하므로 이익을 얻어 출자자에게 배당할 필요가 없으며, 이익은 항만사용료 등을 낮추거나 항만 시설의 개선 등에 사용할 수 있다. 마지막으로 ▲항만공사는 항의 자치적 관리 경영을 본질로 한다. 따라서 국가는 그 조직, 직능, 재정에 관해 법률이 정하는 기반만을 설정할 뿐이다. PA의 이같은 특성을 토대로 볼 때 현재 항만공사체제가 잘 운영되고 있는 항만으로 로테르담항과 싱가포르항을 들 수 있다.
로테르담의 PA는 엄격한 독립채산제의 회계를 통해 독자적 운영을 하고 있다. 로테르담의 PA는 항만개발계획 등에 대한 행정적 권한과 함께 완전 시장경제의 논리에 입각해 자율 경영을 원칙으로 하고 있다.
로테르담 PA는 우리나라의 지자체와 성격이 가장 가까운 행정적 독립조직으로 개발계획과 실행을 PA의 책임하에 독자적으로 수립·시행하며, 재정적으로도 완전 독립된 독립채산제로 운영된다. 특히 ECT 터미널은 항만배후부지가 별도로 필요없을 정도로 터미널의 CY를 매우 넓게 사용하고 터미널 내에 철도, 창고, 물류편의 시설 및 행정기관 등을 모두 유치해 운영면에서 고객 편의 및 항만외적 가격 경쟁력을 충분히 갖췄다는 평가다.

PSA사례 벤치마킹해야

세계 2위의 물량처리실적을 자랑하는 싱가포르항의 항만공사인 PSA(Port of Singapore Authority)는 그 항만운영능력이 세계적으로 인정받고 있다. 지난 64년 4월 1일 설립된 PSA는 그간 교통부 관할의 위원회에서 항만의 개발과 관리, 운영의 전체에 대해 관장했다. 그러나 항만시설의 확보가 충분히 이뤄진 최근엔 싱가포르 항만청이 설립돼 이른바 항만의 행정기능에 해당하는 관리권은 항만청에 이관되고 PSA는 항만개발과 운영을 주된 기능으로 하는 공기업으로 전환됐다. PSA는 싱가포르 전체 항만의 개발, 운영, 인력양성과 관리를 종합적으로 하는 물류기업의 기능을 겸하고 있어 기존의 항만관리조직과는 상당한 차이를 보이고 있다.
PSA는 성공적인 계획과 항만개발 및 효율적 항만 관리라는 면에서 가장 성공한 항만의 하나로 인식되고 있는데 이는 PSA가 다른 항만공사와는 대별되는 큰 특징을 가지고 있기 때문이다. PSA는 먼저 ▲항만의 개발과 운영을 하나의 조직에서 직접 수행해 항만관리 및 운영조직의 단순화로 의사결정이 빠르다. 따라서 항만임대료, 항만하역서비스이용료 등이 별개의 조직에서 관리되는 다른 항만조직에 비해 조직의 운영이 효율적이다. 이에 따라 경비절감 효과가 높아 항만이용자에 대해 가격경쟁력을 가진다. PSA는 또 ▲항만이용자의 입장에서 PSA가 항만하역업자의 역할을 수행하고 있어 그 대상이 분명하다. 이와함께 ▲항만의 개발과 운영을 동시에 하고 있어 해외 직접투자가 가능하고, PSA의 이용과 해외항만개발을 연계해 선석 공유제 등을 활용, 마케팅 전략의 수립과 실행이 용이하다.
이같이 선진항만들의 PA성공사례를 토대로 BPA의 방향에 대해서 검토해 볼 수 있을 것이다. BPA는 정부가 정부소유의 항만자산을 출자해 이뤄지는 방식으로 추진되고 있다. 즉 정부가 토지부문과 토지부문을 제외한 현물자산을 출자해 이뤄지는 것이다.

BPA 항만위원회 삼주체참여 큰 의의

BPA의 조직구조는 항만공사법 규정에 따라 지배기구를 설립하게 되는데, 지배기구는 최고의사ㆍ의결기구인 ‘항만위원회’와 집행기구로 나뉘어진다. 항만위원회는 항만공사의 중요 의사를 심의ㆍ의결하는 기구며, 집행기구는 위원회 의결사항을 집행하고 그 결과를 위원회에 보고하는 기관이다. 항만위원회는 일반적으로 출자를 행하는 설립모체에 의해 임명되는데 BPA는 그동안 부산시와의 협의, 입법과정 등을 통해 지자체의 참여 필요성이 강조돼 왔고 항만계획과 도시계획과의 연계성, 부산시ㆍ부산항ㆍ시민과의 친밀성 등이 기본 바탕이 돼야 한다는 주장이 제기돼 설립 모체인 정부와 관계없는 지자체 대표와 이용자대표가 위원으로 참여하게 된다. 이는 출자기관이 아닌 부산시 지명위원, 항만이용자가 위원회 멤버로 구성돼 있다는데서 국내에선 전례가 없는 혁신적인 조치로 받아들여지고 있다. 또 선진국의 PA시스템과 유사한 선진적이고 민주적인 권력분화시스템이란 데서 큰 의의가 있는 것으로 평가된다.
항만위원회는 경영목표, 예산, 자금계획, 사업계획, 운영계획, 사장추천, 투자 및 출연 등 항만관리와 관련된 대부분의 사항을 결정하게 되며, 이를 집행위원회에서 단순히 효율적으로 집행하고 그 결과를 위원회에 보고하는 역할을 수행한다. BPA의 재정은 선진PA와 마찬가지로 독립채산제가 원칙이다.
BPA는 기본적으로 자체수입으로 지출을 충당해야 하며, 현행 관청회계방식에서 탈피해 기업회계원칙에 따라 손익계산서와 대차대조표 작성이 의무화된다. 이에 따라 일반 민간기업과 동일하게 현금유입과 수입의 흐름 모두가 현금유출 및 비용을 초과할 경우에만 재정의 독립성 확보가 가능하게 된다. BPA의 재원조달방식은 항만시설사용료와 부두임대료 등의 항만운영수입과 정부가 보증하는 채권과 국내외 차입금, 설립모체인 정부의 지원금 등으로 이뤄지게 된다.
독립채산제는 도산가능성이 전혀 없는 무사안일주의식 경영체제를 탈피하게 돼 경영 및 운영의 혁신이 뒤따를 것으로 보인다. 즉 고객유치가 항만공사의 자금원이므로 이를 위해 항만시설사용료와 임대요율 등에 대해 원활한 항만물류를 위한 시장기능이 도입될 것으로 기대된다. 그러나 적자가 누적될 경우 도산할 수 있다는 위험을 감수해야 한다. 컨테이너부두공단이 부산신항만의 건설을 BPA에 넘기지 않고 계속 유지하는 것도 출범초기 BPA의 안정적인 재정운영을 위해서다.
BPA의 설립과 함께 부산항에 대한 서비스도 철저한 고객위주의 서비스가 불가피할 것으로 보인다. 국가운영체제가 아닌 BPA는 수익발생을 위해 타항만과의 실질적인 경쟁을 펼쳐나가야 하며, 기존의 유사 경쟁과는 근본적으로 다른 생존을 위한 치열한 경쟁에 직면하기 때문이다.

정부 산하단체 마인드 버리고 독자시스템 구축 필요

이와 관련 KMI의 김형태 연구위원은 BPA의 출범 이후 몇 가지 과제에 대해서 주문하고 있다. 김 연구위원은 가장 선행돼야 할 것이 BPA가 기존의 정부산하단체의 마인드에서 벗어나 독자적인 예산시스템에 대한 확고한 인식이 필요하다고 강조한다. 국가 또는 지자체가 예산의 범위내에서 비용을 보조ㆍ융자하는 것이 가능하나 위탁사업 및 항만공사가 수행하는 비수익적 사업에 국한돼야 한다는 것이다. 또 국가개입으로부터 철저한 탈피도 중요한 과제로 지적된다. 중요시설은 관리권 출자대상이므로 국유재산인 항만시설의 계획 수립시 정부의 승인이 불가피하나 항만계획, 항만요율변경 등 국가관여사항 등도 최소화해 자율경영이 BPA의 성공을 가늠하게 될 것이라는 분석이다. 이를 위해 BPA는 규정에 얽매이지 않는 예산전용집행이 필수적이고, 팀제 도입, 전결체제 확대, 사용료 결정 탄력화 등 의사결정절차를 축소화해야 한다고 그는 제안했다.
또 독립채산제로 운영되는 만큼 철저한 마케팅마인드가 필요하다는 주장이다. 항만수지의 균형을 위해 요율을 인상해야 하는 상황이 발생할 수 있으나 성공적인 항만경영을 위해 가격의 현실화보다 물량 및 이용자 유치 확대로 해결하려는 세일즈전략이 필요하다는 것이다.
재정자립도와 관련, 해양부는 BPA는 출범 첫해부터 자립이 가능할 것으로 자신한 것으로 알려졌다. 항만공사설립추진기획단 유재만 과장은 “재정자립도는 수입항목, 지출항목이 확정돼야 하는데, 이를 위한 시행력 및 시행규칙이 확정되 않아 구체적인 수치를 밝힐 수는 없으나 기획예산처 등 관계부처와의 협의에서 해양수산부의 안대로 되고 BPA가 당장 부산신항 건설문제를 감당하지 않는다면 출범 첫해인 내년부터 재정자립이 가능할 것으로 본다”고 밝힌 바 있다.

BPA 원년 재정자립 가능해

컨테이너부두공단 정이기 신임이사장도 취임인터뷰에서 “그동안 공단이 땀 흘려 건설한 부산항 관리운영권을 부산 PA로 이관하는 것은 공단의 입장에선 대단히 아쉬움이 남는 일이나 부산항만공사가 조기에 안정돼 지속적인 발전기반을 마련하는데 도움이 될 수 있도록 관련 자산ㆍ부채의 이관과 업무 연속성 확보에 최대한 협조해 나가겠다”며 “부산항만공사가 설립초기부터 대규모 건설임무를 맡게 될 경우 재정부실화를 피할 수 없을 것으로 판단돼 현재 추진중인 부산신항 건설을 컨공단이 계속 수행해 부산 PA가 운영전문조직으로 조기에 정착될 수 있도록 기반을 제공하겠다”고 밝혔다.
한편 해양부는 BPA출범과 관련 「컨」공단과 부산해양청의 조직규모를 축소한다고 발표했다. 해양부는 BPA 설립에 따라 컨공단의 유사기능 통폐합 등으로 3~4팀 축소하고 정원도 25명 감원하는 것을 추진중이라고 밝혔다. 또 부산지방해양수산청과의 업무도 상당부분이 항만공사로 이관되는 만큼 현재 부산청의 현재인원보다 20여명 정도가 감축돼야 할 것으로 본다고 밝힌 것으로 알려졌다. 동북아물류허브의 중차대한 사명을 띠고 출범하는 부산항만공사에 우리 해운항만업계관계자들이 거는 기대는 자못 크다.
세계 3위항만에서 5위로 추락한 부산항의 위상을 높이고, 최근 들어 이탈된 선복을 다시 끌어오는 등 부산항만공사가 출범 이후 해 나가야 할 책임은 너무나 많기 때문이다. 그만큼 현재 설립을 추진중인 해양부와 부산시 등은 여러 관계자들의 목소리를 귀담아 들어 부산항만공사가 단순히 과거의 부산항을 떠안는 것이 아닌 새로운 물류중심항으로 재도약할 수 있는 기틀을 마련하도록 만전을 기해야 한다는 지적이다.
부산항만공사 임직원의 공개모집과 항만공사법 시행 등 이제 본격적인 카운트다운만을 남겨둔 시점에서 항만공사가 출범 이후 선진PA들처럼 세계 유수의 항만운영회사로 거듭나 해외항만운영으로까지 진출할 수 있기를 기대해본다.

글ㆍ이경희기자(khlee@ksg.co.kr)