선박의 국적 이해부족·분쟁발생시 적용법규 미비 등 산적

2000년 춘계 해양관련학회 공동 학술발표회가 지난 4월 29일 연세대학교에
서 열렸다. 이날 발표회에서 한국해양수산개발원의 강종희 선임연구위원은
「남북경제교류 촉진을 위한 해운협력 방안」이란 주제발표를 통해 남북해
상운송상의 문제점을 조목조목 제기해 눈길을 끌었다. 강종희 선임연구위원
은 동 주제발표를 통해 남북해상운송의 문제점은 크게 법적, 제도적인 것과
물리적인 제약요인으로 나눠볼 수 있다고 밝혔다. 법적, 제도적인 문제와
관련해선 남북 해상항로의 미 개설을 우선 지적하고 있다. 정부간 해상을
통한 남북 물자교류가 몇차례 이루어졌지만 항로개설에 대한 합의없이 시기
와 사안에 따라 일시적으로 항로가 지정됐다는 것이다. 결과적으로 정부간
물자교류가 아닌 민간차원의 경우에는 상호 합의된 지정 해상항로를 공식화
시키지 못하고 있다는 지적이다.
남북한은 지난 1991년 12월 제 5차 남북 고위급회담에서 "남북간의 화해와
불가침 및 교류·협력에 관한 합의서"를 채택하여 남과 북은 끊어진 철도
와 도로를 연결하고 해로 항로를 개설한다고 합의했다. 또 제 6차 남북고위
급 회담에서는 "남북교류·협력의 이행과 준수를 위한 부속합의서"를 채
택하여 남북한은 우선 인천항, 부산항, 포항항과 남포항, 원산항, 청진항
사이의 해로를 개설한다"고 합의한 바 있다. 더욱이 이 합의에서 "남과
북은 교통로가 개설되기 이전에 진행되는 인적왕래 및 물자교류를 위해 필
요한 경우 쌍방이 합의해 임시교통로를 개설한다고 추가한 것이다.
하지만 이러한 합의는 단지 남북 해상항로를 개설한다는 선언일 뿐 남북항
로를 개설하기 위한 후속회담이 없었기 때문에 아직 공식적인 남북 해상항
로는 개설되지 않은 상태이다.
따라서 그동안 남북 물자교류는 공식적인 쌀 수송을 제외하고는 제 3국적선
에 의한 우회수송으로 이루어진 셈이다. 지난 1996년 6월 우리나라 선사가
중국기업과 합작회사를 설립하고 그 합작회사가 북한의 대외경제협력위원회
측과 부산~나진간의 직항로 개설 및 투자에 관한 합의서를 체결했다. 이러
한 남북 해운협력사업은 남북간의 공식적인 합의서를 근거로 한 것이 아니
고 남북 정부가 각각 별도로 인정하는데 지나지 않아 분쟁발생시 적절한 해
결책을 기대하기 어렵다는 분석이다. 이같이 남북간에 해상항로가 개설되지
않은 상황에선 지난 쌀 수송시 발생된 문제가 항상 재현될 수 있는 개연성
을 내포하고 있으며 더욱이 북한에 입항하는 우리측 선박은 중국이나 일본
을 거쳐 우회수송을 해야 하므로 유류비와 항비 등을 이중으로 부담하는 낭
비를 초래하고 있다고 밝히고 있다. 결론적으로 남북해상항로가 정상화되기
위해선 무엇보다 직항로 개설을 위한 세부 실무협의가 이루어져야 한다는
지적이다.
이와함께 법적, 제도적 문제로서 선박의 국적에 대한 이해부족을 들고 있다
.
남북 해상운송이 "민족간의 거래 또는 통일을 향하는 과정에서 잠정적으로
형성되는 특수관계"로 국제사회에서 인정받기 위해선 남북한간에 운항하
는 선박은 제 3국 선박이 아닌 남북 국적선이어야 한다. 하지만 북한항에는
대만과 남아공화국 그리고 우리나라 국적선은 입항이 불허되고 남한에선
개항질서법과 남북교류협력법에 의해 당국의 승인을 받아야 북한 선박의 입
출항이 가능하다. 한편 북한 항만법 제 3장은 다른나라 선박들은 법이 따로
정한 경우를 제외하고는 무역항에 어느 때나 출입항할 수 있으나, 이때 선
박에 북한 국기를 달도록 규정하고 있다. 북한의 자유무역항 규정도 "입항
하려는 배는 뱃길안내 지점에 도착해 북한국기를 게양해야 한다"고 명시함
으로써 북한에 입항하는 선박은 인공기를 게양하도록 강제하고 있다. 그러
나 이 경우에도 선박의 국적을 나타내는 자국기를 내리고 인공기를 게양하
게 할 수 없다. 국제법상 선박의 국기는 선박의 국적을 결정하고 항행의 자
유를 보장하며 국가주권을 상징한다. 또 선박의 국기는 국가의 책임과 관할
권을 결정한다. 선박의 국기는 국제법상의 책임과 권리를 인수하는 결정적
인 증거가 된다. 이같이 선박의 국기는 선박과 관련된 책임과 함께 어디에
서 권리가 행사되는가를 결정해주고 그 선박이 어느 나라에 귀속돼 있는가
를 나타내주는 가장 기본적인 것이라고 지적.
하지만 지난 1996년 6월 쌀 수송선 사건과 같이 북한은 우리나라 국적선의
태극기를 강제 하강시키고 인공기를 게양하도록 하는 불법행위를 했고 우리
정부도 쌀 협상시 일정한 선을 통과하면 모든 국기를 하강한다는 내용을
북한측과 합의하는 등 우리가 수용하는 국제법을 위반한 셈이라고 밝히고
있다. 이는 남북 모두 선박의 국기에 대한 인식이 낮았기 때문에 발생한 문
제다.
현재 남북한간 육로와 공로가 엄격히 제한되어 있는 상황에서 남북 물자교
류는 상당기간 해상에 의존할 수 밖에 없는데, 남한 선박의 북한입항이 제
대로 이루어지지 않는 한 남북 해상운송이 활성화되기는 어렵다. 따라서 해
상을 통한 남북 물자교류가 활성화돼야 경제교류가 원활하게 확대될 수 있
다는 점에서 선박의 국기가 갖는 상징적 의미와 기능이 남북해역에서 상호
인정돼야 한다고 강조했다. 특히 이점은 남북이 서로 다른 체제를 유지하고
있어 선박의 관할권을 결정하는데 국기가 갖는 의미가 매우 중요하기 때문
이다. 결론적으로 선박은 움직이는 영토로서 선박이 게양하고 있는 국기에
의해 소속 국가가 결정된다는 점에서 국기에 대한 이해에서 부터 남북문제
가 해결돼야 한다는 것이다.
분쟁발생시 적용법규의 미비점도 지적되고 있다. 남북 부속합의서 제 3조는
"남과 북은 교통로 개설 및 운영과 관련한 해당국제협약을 존중한다"고
규정하고 있으며 또 "남과 북은 교통로 개설과 운영에서 제기되는 기타 실
무적 문제들을 경제교류, 협력공동위원회에서 토의해 정한다"고 합의했다.
하지만 현재까지 남북한간사이에 항로개설을 위한 구체적인 합의가 없기
때문에 현재 운항중인 선박에 분쟁이 발생시 적용할 합의기준이 없는 셈이
다.
국제법의 경우 북한의 해운법 제 10조와 항만법 제 1장에서 북한이 승인한
국제법의 효력을 인정하고 있으나 북한은 해운관련 국제협약에 거의 가입하
고 있지 않은 실정이다. 아울러 북한에는 해운법, 항만법, 자유무역항 규정
등이 있으나 해상운송관련 분쟁을 처리하는데 매우 미흡하다. 북한에는 또
대외개방 관련법이 제정돼 있으나 남북교류에 적용시킬 목적으로 제정된
별도의 특별법은 없다는 것이다. 북한법에는 남한 주민과 자산에 대한 개념
이 모호하여 남한의 선박과 선원을 북한선박과 선원으로 대우하는지 분명치
않다.
남북한은 해상운송에서 발생할 수 있는 분쟁을 처리할 수 있는 제도적 장치
마련이 화급한데, 이 점은 북한의 이해와 협조가 절대적으로 요망된다. 그
이유는 남북 해운력을 비교할 때 우리측 선박이 주로 남북항로에 투입될 것
이기 때문이다. 즉 북한실정을 모르는 우리측 선원에 의한 북한법 위반과
부실한 북한 항만시설과 노무자들에 의한 화물손상 등이 우리측의 손실로
전가되지 않기 위해서 북한과 사전 합의가 반드시 필요한 것이라고 지적하
고 있다.
선원, 선박 및 화물의 입출항과 관련해선 남북 정부간 항로개설 합의서가
마련되면 선원, 선박 및 화물의 북한 항만 입출항은 별 문제가 없다는 지적
이다. 하지만 지금과 같은 상황에서는 여러 문제가 발생할 소지가 크다는
것이다. 즉, 화물운송에는 통신, 각종 대금결제 그리고 효율적인 입출항관
리 등이 보장돼야 하나 아직 아무것도 보장된 것이 없다.
북한 항만법은 북한에 입항하는 외국 선박에 대해 항만에서 해당기관의 승
인없이 측심, 전파탐지 및 무선통신기재를 사용할 수 없다고 규정해 통신자
유를 제한하고 있다. 더욱이 「해당기관의 승인없이 측심, 전파탐지 및 무
선통신기재를 사용했을 경우에는 해당기재 또는 배를 몰수한다」고 규정,
분쟁시 선박억류가 가능하도록 지나치게 통신을 규제한다. 실제로 지난 199
5년 제 1차 쌀운송시 자유무역항인 청진항에 입항한'씨 아펙스'호의 통신
관련 장비를 한 곳에 모아 봉인함으로써 선박과 본사간의 통신이 완전히 차
단된 경험이 있다.
아울러 항만비용의 결제도 남북 해상운송에서 풀어야 할 과제의 하나다. 북
한 항만법은 "외국 선박운영기관은 선박의 북한 입항전에 항만비용 전도금
을 지정은행에 입금해야 한다"고 규정하고 있다. 그러나 그 구체적인 결제
방법을 밝히고 있지 않아 혼선이 야기되고 있는 실정이다.
북한측의 자의적인 문제유발 가능성 역시 남북 해상운송에서 경계해야 할
문제이다. 북한의 자유무역항규정에 의하면 "짐을 싣거나 부리는 과정시
배에서 일어나는 노동재해에 대해선 배 임자가 책임을 진다"고 돼 있다.
북한의 항만시설은 노후화가 심해 여러가지 안전사고가 예상되는데, 만약
사고가 나면 배상책임이 완료될 때까지 선박과 선원을 억류할 것이라는 예
측이다. 한편 남북 해상항로의 활성화를 위해선 이 항로의 국가적 성격을
명확히 할 필요가 있다는 것이다. 이는 남북항로를 국내항로로 규정하느냐
또는 국가간 항로로 규정하느냐에 따라 항로운영과 분쟁처리, 그리고 제 3
국과의 대항관계에 중요한 영향을 미치기 때문이다. 기본적으로 남북항로는
내항항로로 간주돼야 하나 아직 이에 대한 남북한간의 합의를 도출하고 있
지 못하고 있다. 남북항로 개설목적이 상호 교역 증진에 따른 물자수송에
있는 만큼 남북해상운송은 내항해운의 연장으로 간주돼야만 한다는 것이다.
이와 관련 우리정부는 남북한간 교역을 원칙적으로 내국간 거래로 인정하
고 있으며 이같은 입장에서 남북교역에 대해서 관세를 부과하지 않고 있다.
남북한 합의서 전문에서도 쌍방관계를 국가간 관계가 아닌 통일을 지향하
는 잠정적 특수관계로 규정했다. 하지만 남북이 동시에 유엔에 가입한 것을
빌미로 러시아, 일본, 중국 등 주변국가와 이 항로에 관심을 가진 미국 등
이 남북항로를 국가간 항로로 주장할 수 있다는 것이 지론이다. 실제로 199
5년 쌀 수송을 두고 미국은 국가간 거래로 규정하려고 한 점에 유의해야 할
것이라고 밝혔다.