[ 21세기 우리나라의 해양·물류정책 ]

진형인 (한국해양수산개발원 선임연구위원)

전 세계적으로 21세기를 앞두고 해양에 대한 관심이 제고되고 있고 작년은
UN이 정한 해양의 해이기도 했다. 미국도 예외는 아니어서 해양정책의 중요
성이 커지고 있다. 한편 21세기를 앞두고 전개되고 있는 글로벌라이제이션
은 물류 특히 국제물류의 중요성을 증대시키고 있으며 이는 또한 국제물류
의 요체가 해운, 항만인 점으로 인해 해양과 연안역관리의 중요성을 높이고
있다. 이러한 해양관리의 필요성과 국제물류의 전개라는 면에서 한국과 미
국의 입장을 비교하고 정책방향을 모색해 본다.

해양관리 중요성과 국제물류 전개

해변으로 사람들이 몰리는 것은 특정국가의 경우만이 아니고 전세계 거의
모든 국가가 해당된다. 우리나라도 서해안시대의 도래라고 해서 U자형 교통
망과 국토개발 계획을 작성해 오고 있지만 섬나라인 일본도 과거에는 내륙
에 집중해서 살던 것이 1950~1970년대를 시작으로 해변국가로 변모했다. 19
97년 기준으로 1억2천6백만명의 인구 중 80%가 해변인구로 분류되고 있다.
중국의 대도시들이 해안에 있는 것은 널리 알려진 사실인데, 12억 인구중 6
0%가 12개의 해안 주(성)에 살고 있다. 아시아 전체로 보면 35억 인구중 60
^가 해안으로부터 40
km내에 살고 있다. 라틴 아메리카는 그정도가 더욱 심해서 6억 인구중 4분
의 3이 해안 200km이내의 지역에 살고 있다. 세계적으로 보면 1998년 기준
으로 60억 인구의 절반가량이 해안 200km이내에 살고 있고 해변인구는 연 1
4%의 증가율을 보여 2010년에는 1억3천만명 가량이 해변지역에 살 것이라
한다. 한 연구는 2025년에는 75%가 해변을 낀 군에 살 것이라고 밝히고 있
다.
세계적으로 광대도시(mega city, 인구 8백만명이상)는 1990년 20개에서 201
0년의 30개로 늘 전망인데, 이중 20은 해변도시 일 전망이다. 학자들은 이
런 현상을 해변지역의 인구 폭발이라고 표시하고 있다. 해변으로 인구가 몰
리는 것은 여러 이유가 있다. 우선 글로벌 시대의 해안의 국제교역의 편리
로 인한 경제성장을 들 수 있다. 공항도 항만과 어울리는 시설이 돼 Tri-po
rt개념이 유용한 것으로 간주되고 있다. 반면 저개발국의 경우 전세계적으
로 수산자원에 대한 선호도가 증가하고 또 농촌이 지탱할 수 없는 인구의
증가등으로 생계를 위한 수산자원의 획득을 위해 해안으로 몰리는 요인도
간과할 수 없다. 반면 미국 등의 경우에서 두드러지는 것으로 사람들이 삶
에 있어서 환경친화적이 되면서 주거지역을 해변으로 선택하는 경향이 두드
러지고 있다. 해양관광도 빠른 추세로 증가하고 있어 해변도시의 관광산업
활성화도 또다른 인구증가의 요인이다.
이러한 해변으로의 인구증가는 여러문제를 잉태하고 있다. 인식의 차이와
각국의 경제발전 정도의 차이로 인해 문제의 비중에 대한 차이를 보이고 있
지만 그 주제는 같다고 볼 수 있다. 해변으로의 인구집중으로 인해 나타나
는 문제는 첫째, 정해져 있는 해양자원, 해양의 생태계 유지라는 과제를 놓
고 해양자원의 이용자간의 갈등이 있다. 일정수준이상의 활용은 해양 생태
계의 파괴로 장기적인 해양자원 획득의 감소를 가져온다. 그러나 단기적으
로 과도하게 해양자원을 남획, 이용하려는 시도는 항상 있게 마련이어서 해
양자원의 관리와 조정이라는 과제를 던져준다. 또 해변의 독점적 사용 등은
공공의 활용기회를 줄인다든지 하는 문제를 일으키고 여러가지로 공공의
건강 위협문제를 일으킨다. 둘째, 중요한 자연 생태계의 파괴 뿐만아니라
수질의 오염, 수자원의 감소를 가져온다. 셋째, 해변의 인구증가는 해양오
염의 정도를 아주 높인다. 육상 기인 해양오염은 해양오염의 75%를 차지하
는데 이들은 비에 씻겨 내려오는 도시의 오염물질 들, 즉 각종 기름, 플라
스틱, 염분성 물질 또한 태풍, 홍수시 인입되는 쓰레기 그리고 농작물 경작
에 사용되는 각종 화학비료 물질들이다. 한편으로 지구의 기후변화, 즉 온
난화 등으로 해수의 높이가 올라가고 태풍과 해일의 피해가 많아지며 강우
량 등의 변화가 많이 생겨 임해지역 인구집중은 이 대책의 심각도를 높인다
.
현재 해양자원의 과도한 이용으로 대표적인 것이 수산자원인데, 이미 연안
자원의 고갈은 말할 것도 없고 태평양과 대서양의 어획도 한계에 달하고 있
다는 분석이다. 이는 세계적으로 1인당 수산물 섭취량이 크게 늘었으며 어
선과 어민 등 수산업의 규모가 크게 늘었는데 기인하며 특히 개발도상국의
수산물 의존도가 매우 높다. 따라서 수산업은 이제 국내적으로나 국제적으
로 적극적인 관리를 해야 하는 시점에 도달해 있다. 특히 최근의 수산물 증
가는 대부분 양식업에 의한 것인데, 80%이상이 저소득 국가에 의한 것으로
지속적인 생산을 위해선 적극적인 관리가 필요하다.
미국의 해양정책도 세계가 당면한 위와 같은 문제의 발생과 맥락을 같이한
다. 물론 이와 관련해 또는 한걸음 나아간 문제들로 해양주권의 문제, 수산
과 광물자원을 포함한 해양자원의 문제로 해양자유사상은 폐기되고 보다 적
극적인 의미에서의 해양자유, 즉 공해의 적극적인 공동관리가 필요하다는
주장, 안전한 항로의 보장에 대한 대안 제시 등이 있으나 관심의 제고는 육
지와 가까운 곳, 국내적인 과제들이 더욱 비상한 관심의 대상이 되고 있는
것이 아닌가 한다. 금년 9월에 미국의 상무부 산하의 해양 대기청이 미국의
미래해양정책 방향으로 대통령에게 제출한 보고서에는 해양정책의 4개 핵
심원칙으로 첫째, 해양의 경제적 활용의 지속성 보장, 둘째, 해양 안전확보
를 통한 세계의 안전 강화, 셋째, 해양자원의 예방적 차원에서 그리고 필수
적 차원에서 보호, 넷째, 해양의 적극적인 탐구등이었다. 이러한 원칙의 실
현을 위한 방안으로 이 보고서는 25개의 정책방안을 제시하고 있는데 주요
한 내용을 보면 다음과 같다. 먼저 지속적인 해양의 경제적 이용을 강조한
다. 지속적이라는 개념은 미국 해양정책에서 매우 중요한 개념인데 이는 말
하자면 해양을 이용하되 자연의 복원능력이 발휘될 수 있도록 즉, 생태계의
질서를 파괴함이 없도록 해 단기적인 이용에 그치는 것이 아니라 후손들도
잘 이용할 수 있도록 하자는 것이다. 이를 위해 중앙정부는 연안 지역주민
과 정책에 대해 협의하고 수산물의 과잉 남획을 방지할 동기 부여가 될 수
있는 방안을 강구하며 환경 친화적인 해양문화를 정착시키며 의약품 개발에
도움이 될 수 있는 해양자원의 활용을 장려한다는 것이다. 세계의 안전을
강화하기 위해선 UN 해양법의 조속한 인준을 위해 노력하고 해양안전의 위
협을 미리 알아내서 미 연안에 도달하기 전에 방지하고 공해를 포함한 해양
에서 자유롭고 안전한 항해를 보장하고 연안 24마일 지역을 연방법을 적용
하는 지역으로 확보하는 것 등을 포함한다. 해양자원의 보호를 위해선 중앙
정부가 연안지역 지방정부의 ‘현명한 성장’정책과 긴밀히 협조하고 육상
기인 오염을 줄일 수 있도록 새로운 조처를 취하는 한편 오족자원의 기본적
인 활동지역을 보호하려는 노력을 강화하며 해양 야생지역 개념을 정립한다
. 해양에 대한 지식을 넓히고 활용도를 높이기 위해 해양전반에 대한 관찰
을 강화하고 위성, 부유물 및 다른 관찰망을 통합적으로 활용하는 한편 연
구기능을 강화하고 해양과학교육을 촉진하기 위한 체제를 구축한다.
이상에서 보는 것 같이 미국의 해양정책은 해양과 해안지역에 대한 인구의
집중과 과도한 이용, 그리고 환경적, 세계적 해양환경의 변화에 대해 해양
생태계를 보존하여 지속적인 이용이 가능토록하면서 해양 이용의 본래적인
기능 즉 자유로운 항해 기능 등을 보장하자는 것이다. 물론 늘어가는 수산
자원에 대한 수요와 해양자원의 개발에서도 해양의 생태계를 파괴하지 않으
면서 국제적인 협조체제의 구축과 이에서 미국의 리더쉽 행사, 또 미국의
해양관련 이익의 수호등은 기본적인 정책에 포함되고 이를 지원하기 위한
해군의 역할도 강조되고 있는 것이다. 그러면 우리나라의 해양정책은 어떠
해야 하는가? 우리나라는 미국보다 훨씬 할일이 많고 복잡하며 해양의 국민
삶에서 차지한ㄴ 비중도 크다. 이러한 가장 큰 이유는 우리는 해양과 연안
지역을 활용하는 대규모 개발사업을 곳곳에서 벌이고 있고 특히 서해안을
중심으로 임해지역 경제개발이 국토개발의 중심내용을 이루고 있다는 것이
다. 수산이 국민생활에 끼치는 영향도 미국에 비해 매우 큼은 새삼 강조할
필요가 없다. 무엇보다 반도국가로서 국토에 비해 해양의 비중이 매우 커서
육지면적 대비 해안선의 길이는 세계에서 제일 길며 이러한 조건과 동북아
의 중심부에 위치한 지리적 장점을 활용하여 해양중심의 동북아 국제물류중
심, 국제경제교류의 중심이 돼야 하는 처지에 있는 것이다. 동아시아가 21
세기에 해양을 중심으로 매우 활발한 교역을 벌이리라는 것은 이미 예견되
고 있다. 현대도 이들 지역은 지속적으로 성장하고 있고 역내 교역이 활발
해지면서 동북아의 경제권역 형성이 이뤄지고 있다. 이들 지역의 대도시들
도 대부분 해안에 자리잡고 있어 해양 교역권 형성이 전망된다. 우리나라가
부산, 광양, 인천, 울산 등 대규모 항만과 인천국제공항 등 교통의 거점을
개발하고 서해안을 대표적으로 하여 임해지역으 산업기지를 형성하고 전략
을 추구하는 것은 이런 여건을 활용하며 국가 경쟁력 제고를 위해 매우 바
람직한 일이다. 그러나 효율적인 해양정책의 추구라는 면에선 위헤서 지적
한 여러 면에서 미흡한 점이 너무 많다.

해양 교역권 형성

우선 우리는 지속적인 해양의 활용이라는 면에서 너무 한 일이 없다. 연안
의 수산자원이 고갈되고 있다는 것은 어제 오늘의 얘기가 아니다. 그 흔하
던 연평도 앞바다의 조기는, 서남해안의 홍어는 어떻게 되었는가? 남해안을
중심으로 자주 발생하는 적조와 남해안에서 동해안으로 번져가는 대륙붕
지역의 백토화, 사막화 등은 매우 심각한 문제로 지적되고 있다. 세계 유수
의 개펄 보유지역인 서해안 개펄의 상태는? 이미 상당부분을 얻는 것 없이
상실하고 있는 것 아닌가? 해안도시의 생활환경과 관광환경은? 어항 개발과
정비는 무분별 하지 않은가? 어촌의 발전과 어민들의 생활안정과 정착은
제대로 이루어지고 있는 것인지? 이러한 바로 주변 해양의 문제는 동북아
물류 중심국가의 건설, 임해지역 중심의 산업기지 건설과 국토개발, U자형
도로, 철도망의 형성들과 더불어 해결돼야 할 과제이다. 이같은 과제와 그
리고 해양주권의 확립, 어업협상 등 국제적인 해양문제가 우리의 적극적인
해결책을 기다리고 있지만 여기에선 위에서 지적한 문제들에 대한 보다 과
감한 접근 방법을 제시하고 한다. 우선 이미 강조한대로 임해지역과 해양의
활용이 그 어느나라보다도 적극적이기 때문에 해양의 지속적 활용을 도모
하고 해양 생태계를 보존하는 대책이 어느 나라보다도 적극 추진되며 국가
발전 전략구도와 맥을 같이하며 그 구도 안에서 취급돼야 한다. 더욱 해양
의 지속적 활용이 무엇을 의미하는가. 어떻게 돼야 하는가가 거듭 되씹어
져야 한다. 미국 학자들도 유엔 해양법이 해양의 지속적인 활용을 위해 충
분한가에 대해 계속 의문을 던지고 있다. 이러한 면에서 임해지역과 해양활
용에 대해 연관이 있는 주체들이 함께 연구하고 의견을 조율하며 무엇보다
경제적 이해관계를 조정해 통합된 해양활용과 보존 정책을 만들어 집행해야
할 것이다. 이러한 계획은 중앙정부가 주도적으로 이끌어 나가지만 많은
경우에 지방자치단체별로 지역적 계획을 수립 조정해야 하는 것이다.
이미 정부에서 연안역 관리법을 제정하고 이와같은 방향으로 나아가고 있지
만 이법에서 규정한 이범에서 규정한 연안의 범위는 해안에서 500미터 내지
1km이다. 이 점이 매우 어려운 부분이다. 본고에서 계속지적한대로 우리의
해양활용 계획이 방대하고 적극적이기 때문에 관련되는 계획과 집행사항이
무척 많다. 항만과 어업, 개펄등의 문제는 말할 것도 없고 임해지역의 국
토개발계획과 교통계획, 산업기지 계획, 어촌, 해안도시 개발 등이 모두 해
당된다. 따라서 우리는 연안역관리의 범위를 넓혀 관련사항을 포함하는 종
합적 대규모 해양정책을 수립할 수 있어여 한다.
특히 기존의 정착된 도시 등은 개발보다는 환경 등을 고려한 정비의 방향으
로 정착시키되 그러나 우리가 계속적으로 추진해 온 개발 프로젝트는 해양
과 임해지역의 지속적 활용을 위한 그리고 관련되는 부문이 모두 참여하는
통합적인 계획이 수립돼야 한다. 이미 우리에게는 동북아 물류 중심국가 건
설이 해운과 항만만이 아닌 건설, 교통, 세제와 통관, 행정규제 등 제도 그
리고 산업정책과도 긴밀히 관련되는 것과 같이 해양정책은 우리나라ㅏ가 해
양중심으로 국토개발과 새로운 활동 구상이 이루어져야 하는 것이다. 끝으
로 한가지 더 강조하고 싶은 것은 그동안 우리는 개발, 공급의 물결에 휩쓸
려 적정 개념의 활용이 미흡하지 않았나 한다. 해안지역의 통합적인 개발을
추진하면서 우리는 항만과 임해 산업기지 개발, 개펄 매립과 농공당지의
조성 등 해양환경의 변화를 가져올 때 해양 생태계의 변화까지 고려된 적정
개발의 개념을 적극 도입 활용해야 한다는 것이다.