남북경협, 북중 경협비해 무관세거래 비교우위

남북 정상회담을 앞두고 남북한 경협 활성화에 기대가 크다. 이에 ‘남북한 경제협력강화약정(CEPA)’의 의의와 가능성이란 삼성경제연구소의 보고서에 관심이 더욱 모아지고 있다.

이 보고서에서는 남북경협의 발전과 그를 통해 북한의 변화에 기여할 수 있는 경협모델로서 남북한 경제협력강화약정의 체결을 검토하고 있다. 1국 내 독립관세구역간의 FTA(자유무역협정)인 CEPA는 남북한간의 특수관계를 반영하면서도 FTA의 효과를 누릴 수 있는 방안으로, 이미 2003년 중국내륙과 홍콩간에 체결돼 홍콩경제의 부흥과 경제통합에 기여한 효과가 있음이 입증됐다.

WTO(세계무역기구)는 원칙적으로 회원국간 FTA만을 인정하고 있지만 그간 회원국과 비회원국간의 FTA도 허용한 사례가 다수 있어 이를 남북한간의 CEPA체결에 준용할 수 있다는 것이다.

또 실질적으로 모든 교역에 있어서 제한을 폐지해야 하는 실체적 요건 dru시 최소 10년이상의 유예기간을 허용하는 잠정협정 조항을 이용해 그 의무를 상당기간 면제받을 수 있다. 이러한 점들을 활용해 북한을 설득하고 단
계적으로 개방폭을 확대해 나간다면 CEPA체결에 큰 장애가 없을 것으로 보인다.

남북기본합의서의 교류협력에 관한 부속합의서를 토대로 남북한간 상품교역, 서비스교역, 무역/투자편리화 조치 등을 단계적으로 자유화하는 것이 CEPA의 골격이 될 것으로 보인다. 또 남북한 CEPA를 체결하기 위해선 주변국들의 협조가 필수적인 데, 향후 한중, 한일, 한-EU FTA 추진시 역외가공지역을 설치하는 문제를 대북협상의 지렛대로 이용할 필요가 있다는 지적이다.

남북한은 각기 독립관세구역으로 FTA체결에 문제가 없다는 것이다.

세계무역기구 설립협정 12조, GATT 24조, GATS(서비스무역에 관한 일반협정) 2조에 따르면 FTA는 국가만이 아니라 독립관세영역간에도 체결이 가능하다. 남북한은 자율적인 관세 및 무역체계를 보유하고 있으므로 독립관세구역으로 판단하는데 아무런 문제가 없다는 것이다.

일반적으로 WTO는 회원국간 FTA만을 인정하는 것으로 받아들여지지만 회원국과 비회원국간 FTA도 효력이 인정된 사례가 다수 있어 준용이 가능하다는 것.

대표적으로 EC와 모로코간의 협정, 니카라과와 중앙아메리카간의 자유무역협정, 남미자유무역연합, 유럽자유무역지대등이다.

다만 남북관계의 특성상 국제조약을 체결할 수 없기 때문에 중국내륙과 홍콩간의 사례를 준용해 CEPA로 사실상의 FTA를 체결한다는 것이다.

남북한 CEPA체결을 위한 국제통상법상의 실질적인 장애물은 GATT 24조 8항의 ‘실제적 요건’부분이다.
조항에 따르면 FTA는 “체결당사자간 실질적으로 모든 무역거래에 관해 관세를 비롯한 여타 통산규제들이 폐지”될 것을 요구하고 있다.

FTA가 특정품목이나 산업에 국한될 경우 무역창출효과보다는 역외국에 대한 차별을 목적으로 할 소지가 있어 이를 차단하기 위한 조항이다.

남북교역은 상당기간 이러한 실체적 요건을 충족할 가능성이 낮아 국제적으로 인정 가능한 CEPA체결에 장애가 되고 있다. 국제사회의 대북경젲재 및 북한경제의 낙후 등으로 현행 남북교역에서는 제한된 품목만 거래가 가능하다. 대북경제제재가 해체돼 반출입 규제가 풀린다 하더라도 북한이 모든 남북교역에 대해 통상규제를 폐지할지는 미지수다.

GATT 24조 5항의 잠정협상 규정을 이용, 실체적 요건을 우회하는게 가능하다는 지적이다.

FTA체결국은 실체적 요건을 충족하기 까지 합당한 기간동안 잠정협정 형태의 유예기간을 가질 수 있다는 것이다.

동 조항에 대한 양해각서 3항에 따르면 합당한 기간은 10년으로 하되 WTO이사회에 충분한 설명을 제시하면 예외적으로 10년을 초과할 수도 있다고 규정했다.

따라서 남북한 역시 우선 잠정협정 형태의 CEPA를 체결함으로써 10년이상 실체적 요건에 따른 의무를 면제받을 수 있다. 북한은 남북한간 자유무역에 거부감을 나타낼 것인데, 장기간의 유예가 가능하다는 사실은 대북 설득에도 유리하다는 분석이다.

남북한 CEPA에 상품만이 아니라 서비스교역까지 포함할 경우에도 실체적 요건부분을 GATS 5조 1항을 통해 회피가 가능하다는 것이다.

GATS 5조 역시 포괄분야가 상당하도 그에 대한 실질적으로 모든 차별을 폐지하는 조건으로 FTA체결을 인정하고 있다.

하지만 5조 1항에서 차별 폐지를 위해선 합당한 기간을을 가질 수 있다고 규정, 유예기간을 인정하고 있다.

실체적 요건은 모호하기 때문에 법적 규정이라기보다는 정치적 규정으로 보는 것이 타당하다는 해석이다.

2007년 현재 194개의 자유무역협정(RTA:관세동맹 혹은 FTA)이 발효중이나 전체 회원국 심사결과 WTO규정과의 합치판정을 받은 것은 6개에 불과하다.

그나마 체코-슬로바키아 관세동맹과 카리브지역 관세동앰을 제외한 나머지 4개는 작동을 중지한 상태다.

결론적으로 남북한 CEPA는 WTO규정내에서도 충분히 체결이 가능하다.

북한의 WTO가입을 기다리기보다는 CEPA실현을 통해 북한의 변화를 촉진하는 것이 남북경협을 위해서나 통일을 위해서나 바람직하다는 지적이다.

한편 핵문제 해결전망이 열리면서 남북경협을 둘러싼 국제환경이 개선될 조짐을 보이고 있다.

미국의 대북 경제제재는 남북경협의 한단계 도약을 가로막는 주요 장애물의 하나다.

1999년 클린턴행정부는 북한산 제품의 대미수출을 원칙적으로 허용했으나 수입허가제도와 최고관세율 적용은 그대로 유지, 수출이 사실상 불가능한 상태이므로 대북 투자유인을 제약하고 있다.

한미양국의 대북 전략물자통제제도를 보수적으로 운영하고 있는 점 역시 남북경협에 장애가 되고 있다.

현재 한미양국은 전략물자통제제도를 보수적으로 운용해 대북반출 가능품목을 엄격히 제한하고 있는데, 이 상황
에서는 경협이 단순위탁가공이나 노동집약산업 수준을 벗어나는 것이 불가능하다는 분석이다.

내년 경 핵 불능화 조치가 이루어질 것으로 보이며 이에 따라 대북 경제제재가 크게 완화될 전망이다.

늦어도 내년 중순까지는 불능화가 완료될 가능성이 높으며 이 경우 적성국교역법 적용 및 테러지원국 지정에서 해체될 것이 확실시되고 있다.

관심이 집중되고 있는 최고관세율 및 전략물자통제제도의 보수적 운영기조 역시 완화될 것으로 기대된다.

대북 최고관세율 적용은 북한이 테러지원국 및 공산주의/비시장경제라는 사실에 근거하고 있기 때문에 전자의 해체로 완화될 것으로 예상된다.

전략물자통제제도는 적용대상의 위험도에 대한 평가에 따라 각국별로 운영되는 제도로, 적성국교역법 및 테러지원국 해제와 함께 운영의 경직성이 완화될 전망이다.

대북 물자반출 통제가 완화되고 대미수출 전망이 밝아짐에 따라 개성공단을 중심으로 남북경협이 본궤도에 진입할 수 있을 것으로 기대된다.

최고관세율 적용이 완화되지 않더라도 핵 불능화조치와 함께 개성공단 등이 한미 FTA상의 역외가공지역으로 지정될 것으로 보이며 이 경우 최고관세율 적용을 회피할 가능성이 있다는 것이다.

개성공단은 2009년까지 본격적인 수출기지로 조성될 계획인데, 계획실현의 전망이 밝아지고 있다는 지적이다.

CEPA는 남북한간 경제교류의 범위와 수준을 확대, 심화함으로써 변화의 역전불가능성을 확립하는데 기여할 것으로 기대되고 있다.

CEPA를 통해 북한내부에 경제교류의 지속성에 이해관계를 가지는 경제세력을 만들어 내는 것이 관건이다.

CEPA는 경협의 시너지 효과를 극대화할 수 있는 계기라는 지적이다.

북한의 CEPA 잠정협정 10년기간동안 수출지향형 경제구조로 재편이 가능하다는 것.

한국의 경우 한미 FTA에 따른 구조조정 필요성과 고비용 등으로 해외진출을 모색하는 기업들의 새로운 활로를 북한에서 찾을 수 있다는 분석이다.

CEPA는 점진적인 남북한 경제통합의 첫단계로의 진입을 의미하고 있다고 밝히고 있다.

남북한 경제통합은 자유로운 물자이동(자유무역단계)→대외무역정책 및 대내경제정책의 상호조율(제도통합단계)→화폐단일화(화폐통합단계)→인적자원의 자유로운 이동(인적통합단계) 순으로 진행된다.

남북경협 본격화에 대비해 남북한간 무관세 거래 등을 국제적으로 인정받는 것이 절실하다는 것.

그간 남북한은 민족내부거래의 이름으로 교역물품에 대해 무관세를 적용하고 경협 업체 및 금융기관에 보조금을 지급해왔으나 향후 남북경협이 본격화됨에 따라 WTO가입국들의 반발이 예상된다.

한국은 WTO가입국이기 때문에 남북간 무관세거래는 GATT 1조의 최혜국대우의 무차별 적용조항에 위배된다는 지적이다.

보조금 역시 GATT 16조와 WTO 보조금협정 3.4조에 위반의 소지가 있다는 것이다.

비록 무관세 및 보조금이 특정규정을 위반하지 않더라도 한국의 조치가 여타 WTO회원국에게 합리적 기대이상의 손해를 가하는 경우, GATT 23조의 비위반청구조항에 의해 제소가 가능하다.

그간 남북교역의 양적, 질적 수준이 낮아 관련국들이 묵인해왔으나 향후 남북경협이 본격화될 경우 WTO제소 등
다양한 항의와 제재에 직면할 가능성이 높다는 분석이다.

남북간 무관세 거래등을 국제적으로 인정받는 방법은 다양할 수 있으나 남북 FTA만이 가장 안정적이고 확실한 방안이라는 주장이다.

FTA는 GATT 1조 1항 GATS 2조 3항의 최혜국대우의 무차별 적용 원칙에 대한 일반적인 예외조항이다.

한국의 WTO가입의정서 개정방안은 회원국 2/3의 동의를 획득해야 하며 이 과정에서 추가적 양허를 제공해야하므로 비현실적이라는 지적이다.

여타 웨이버 획득방안이나 개도국 특혜규약의 활용방안은 북한을 국가적 실체로 인정해야 하는 문제가 발생한다는 것이다.

한편 북한경제의 대중국 의존도 심화를 방치할 경우 한국의 외교적, 안보적, 경제적 이익은 심각하게 침해될 수 있다는 해석이다.

대북 경협이 가지는 레버리지 효과가 악화돼 핵문제 해결, 남북한간 화해 협력 과정에서 한국의 입지가 축소될 수 있다는 분석이다.

중국은 북한체제의 유지를 정책의 최우선순위로 삼고 있기 때문에 북한 지도부에 변화의 필요성보다는 체제고수의 자신감만을 불러일으킬 우려가 있다는 것.

냉전시기 북한이 중소분쟁을 기회적으로 이용해 경제개발을 추진한 것처럼 한국과 중국의 대북접근 경쟁을 부추겨 외부수혈을 위한 기생전략을 지속할 가능성이 존재한다는 지적이다.

장기적으로 한반도 평화체제 구축과 통일의 과정에서 중국의 영향력 증가가 불가피하며 특히 경제통합과정에서 한국의 대북경제정책 운용능력이 심각하게 제약을 받을 수 있다는 것이다.

남북한 CEPA는 북한의 대외경제협력의 중심축을 중국에서 한국으로 전환시킬 수 있는 계기가 될 수 있다는 것.
최근 핵문제 해결에 따라 북한의 대미관계 개선전망이 밝아지고 있는 점이나 한미 FTA체결등은 북한에 새로운 대남접근 유인을 제공하고 있다고 밝히고 있다.

미국은 한미 FTA를 추진하면서 경제적 기회의 창출만이 아니라 중국견제라는 안보적 이익을 염두에 두었으며 이런 점에서 한반도 역외가공지역 조항 역시 북중 경제협력을 견제하는 수단으로 활용이 가능하다고 지적했다.
남북경협은 북중경협에 비해 무관세거래라는 비교우위가 있으며 CEPA를 통해 이를 국제적으로 인정받을 수 있다고 밝혔다.