[ 항만의 소유와 효율성 ]

교통개발연구원 부원장 田一秀

1. 변화는 상수

오늘날 모든 것은 급격히 변하고 있다. 따라서 여건변화는 변수가 아니라
상수로 간주될 만큼 당연한 현상으로 인식되고 있다. 5년전에는 전자우편으
로 교신하는 항만이 거의 없었으며, 인터넷이라는 용어도 매우 낯설었다.
새로운 1,000년, 즉 21세기에 진입하면서 기술 및 통신의 급속한 발전은 해
상운송 및 항만부문에 더욱 엄청난 영향을 미칠 것으로 전망된다.
마이크로소프트사의 빌케이츠회장은 1975년 이래 PC의 능력은 백만 배 이상
향상되었으며, 향후 20년 동안에도 역시 백만 배 이상 그 능력이 향상될
것으로 예측하고 있다. 통신분야에서도 기술이 발전함에 따라, 앞으로는 기
업경영에 있어서 비용과 거리 또는 위치가 더 이상 문제가 되지 않을 것으
로 전망된다. 세계은행은 2000년이 되면 대서양횡단 전화비용이 1987년의 1
% 수준으로, 그리고 2010년경에는 시간당 3센트 정도에 불과할 것으로 추정
하고 있다. 40여년전, 화물의 컨테이너화가 이루어지기 전에는 해상운송비
용이 FOB 물품가격의 5~10% 수준이었으나, 오늘날에는 1~2% 수준으로 크게
낮아졌다.
지난 30년간 항만은 가히 혁명적이라고 할 수 있을 만큼의 급격한 변화를
겪어 왔으며 향후 30년 동안에도 문화, 상업, 기술, 통신부문에 있어 최소
한 그 이상의 변화가 있을 것으로 예상된다. 우리는 이미 변화의 롤러코스
터를 타고 있으므로 21세기에도 계속해서 번성하는 항만이 되기 위해서는
변화를 두려워하지 않는, 새로운 기회와 가능성을 극대화할 수 있는 적극적
인 자세가 필요함을 강조했다.
이와 같은 급격한 변화에 대해 정확한 예측과 치밀한 전략을 수행·수립하
는 것은 거의 불가능하지만 한가지 분명한 것은, 미래는 준비하는 자의 것
이며 그렇지 않은 자에게는 실패뿐이라는 사실이다. 끊임없이 변화하는 항
만이용자들의 요구사항을 예측하고 대응하기 위해서는, 경쟁력의 강화를 위
한 기술 및 기반시설에 대한 투자, 환경기준의 지속적인 발전, 관리개선,
그리고 공정한 경쟁조건의 개발등이 필요하며 이것은 모두 미래의 준비를
위한 핵심요소들이라고 할 수 있다.

2. 점증하는 항만에서의 책임과 위험

오늘날 항만관리체계는 국가 또는 공영 체제에서 민간 또는 기업 체계로 이
행되고 있다. 따라서 민영화된 항만에서의 위험과 책임은 재정적으로 심각
한 문제로 대두되고 있다. 이러한 환경변화 속에서 항만의 책임자들은 경영
상의 위험과 책임에 대해 특별한 주위를 기울여 손실방지를 위한 노력을 적
극적으로 경주해야 한다.
선박이 안벽과 충돌하여 항만 크레인을 쓰러트리거나(1992년 3월 Trieste항
) 선박이 침몰하여 진입항로를 봉쇄하는 경우(1994년 11월 브라질의 항만)
피해발생의 원인제공자가 1차적인 책임을 지게 되지만 항만당국의 책임이
면제되는 것은 아니다. 더욱이 항만이 직접적으로 원인제공자가 될 수도
있다. 1985년 New Zealand에서 발생한 경우처럼 크레인이 작업중이던 선박
위로 무너져 버릴 수도 있다. 이 밖에도 컨테이너 야적장에서 하역작업을
하다가 다른 컨테이너들을 차례로 쓰러트릴 수도 있고, 창고에서 화재가 발
생하여 화물의 멸실과 훼손으로 이어질 수도 있다. 작업인부나 외부방문객
이 사고를 당할 수도 있다. 이와 같은 해상, 육상, 그리고 사람과 관련된
항만에서의 위험과 책임은 곧 항만당국의 재정적 손실로 연결되어 추가적
비용이 발생되거나 수입 감소에 영향을 미치게 된다.
항만에서의 위험과 책임은 환경적 측면에서 발생할 수도 있다. 예를 들어
항만 당국으로부터 임차받은 토지에서, 유류보관 및 분배시설을 운영하는
회사의 석유제품이 유출되어 토지와 지하수가 오염되었다고 하자. 물론 운
영회사가 일차적인 책임을 지겠지만, 항만당국도 부지의 소유자로서 역시
책임을 지게 된다. 부지의 가치가 크게 하락할 수도 있으며, 임차자가 더이
상 시설운영을 하지 않을 경우 항만당국은 엄청난 청소비용을 부담해야 할
가능성도 있다. 일반시민과 정치권은 환경의 질이 저하되는 것에 대해 상당
히 신경을 쓴다.
결국 항만에서의 위험과 책임의 증대에 따른 압력을 극복하기 위해서는 항
만관리자들이 상식적 수준에서 피상적으로 접근해서는 불가능하며 세련된
위험분석ㅁ 및 위험관리기법이 필요하다고 하겠다.
위험관리라는 용어는 클레임의 처리와 기록, 손실통제, 그리고 클레임 분석
과 밀접한 관련이 있다. 위험관리 접근방법은 매우 유용한 정보를 만들며,
장래의 손실에 대한 예측을 가능케 한다.아울러 특정요소를 고려하고 여건
변화에 의한 발생확률을 변경할 수 있게 한다. 여러 가지 위험요소를 고려
함에 있어서 위험요인의 파악과 위험을 줄이기 위한 통제수단의 계획 등은
유능한 전문가들이 수행하게 된다. 따라서 항만에서의 위험관리는 항만운영
전문가의 밀접한 협조가 이루어져야 하지만 개별시스템의 요소에 대한 평가
는 엔지니어, 환경과학자, 지질학자 등 각 분야의 전문가들에 의해 제출되
어야 한다. 항만당국이 위험관리를 적절히 수행하는 경우에는 시설의 훼손
또는 멸실의 수준을 감소시킬 수 있으며, 사고의 빈도를 낮출 수 있고 환경
의 성과를 제고시킬 수 있다.

3.公有항만은 공적임무와 효율성을 동시에 달성?

UNCTAD의 정의에 의하면 항만은 여러가지 운송수단간의 접속점이며 전형적
인 복합운송의 중심지이다. 항만은 복합적인 기능을 가진 무역과 산업구역
으로서 화물이 운송되고 처리될 뿐만 아니라 제조 및 분배도 이루어진다.
실제로 항만이 그 기능을 적절히 수행하기 위해서는 세계로 로지스틱스 경
로에 통합되는 다차원적인 시스템이 되어야 한다. 효율적인 항만은 적절한
하부기반시설, 상부시설, 장비 뿐만 아니라 우수한 통신시스템과 탁월한 관
리조직을 갖추어야 한다. 이것이 항만의 역할과 기능, 그리고 활동을 가장
잘 나타내고 있다면 공유(公有)항만과 민유(民有)항만중 어느 유형이 앞에
서 언급한 항만의 정의에 더 잘 부합할 수 있을까?
북유럽대륙의 Antwerp항, Bremen항, Hamburg항, Rotterdam항 등 소위 公有
民營형을 채택하고 있는 항만의 경우는 공공부문과 민간부문의 역할이 엄격
히 구분되고 있다. 공공부문은 첫째 항만과 항만활동, 그리고 항만개발의
정치적 지침 등에 관한 법적인 틀을 마련하며, 둘째 항만기반시설의 계획,
건설, 유지·보수 등을 수행하며, 셋째 통행규제와 통행감시, 넷째 항만구
역의 토지임대 등의 역할을 수행한다. 반면 민간부문의 화물처리, 보관, 화
물의 가공, 연계수송 등과 아울러 해운·항만관련 상업적 활동을 수행하게
된다. 이들 항만은 항만구역내에 있는 대부분의 토지가 시정부의 소유이며
매각의 대상이 되지 않는다. 다만 민간부문에게 장기에 걸쳐 임대가 될 뿐
이다. 이러한 원칙의 배경을 이루는 철학은 항만구역이 흔지 않는 자원일
뿐만 아니라 일반적으로 기존의 행정ㅈ거 경계를 넘어서 다른 지방까지 확
장될 수 없는 까닭에 항만구역내의 토지이용은 신중하게 이루어져야 하며
민간부문의 투기대상이 되어서는 안 된다는 것이다. 이러한 기초에 따라 민
간이 기존 항만구역내에 있는 자신 소유의 토지를 매각하고자 할 때는 시정
부가 선매권을 갖는다.
항만내에서 선박 및 화물처리에 있어서 터미널 운영자들 간에는 공정한 경
쟁이 도입되고 있다. 아울러 하부시설의 건설은 정부가 재원조다를 담당하
되 상부구조의 재원조달은 민간의 책임으로 한다. 이러한 비용배분의 원칙
에 따라 각 터미널 운영자는 자신들의 운영상 목적 및 재정적 목적에 따라
운영조직과 방법을 결정하게 된다. 결국 최고의 운영장비를 갖출 수 있는
기업은 가장 경쟁력 있는 서비스를 제공할 수 있을 것이다. 항만의 임무는
항만구역의 지주로서 항만에 필요한 기업들을 유치하고 선택하며 적절한 용
지를 제공하는 공공의 조정자(Public coordinator)로서 역할을 수행해야 한
다. 어디까지나 공공의 복리증진에 가장 중점을 두어야 하는 까닭에 광범위
한 항만서비스, 터미널 운영자간의 경쟁, 항만이 지역경쟁에 미치는 효과
등을 최대로 실현할 수 있도록 노력해야 한다. 민간기업은 자신의 이해관계
때문에 공공의 이익을 간과하거나 공공의 이익과 상충되는 행위를 할 수
있기 때문이다.
공공부문이 항만을 소유해야 하는 또다른 이유는 항만개발을 위한 재원조달
때문이다. 현재까지 이용자가 하부기반시설의 총비용을 부담하는 운송수단
은 존재하지 않는다. 이용자부담원칙은 오랫동안 토론되어 왔지만 해결책이
도출되지 않고 있는 주제이다. 유럽대륙 국가들의 겨우 도로와 철도 기반
시설의 건설, 그리고 경우에 따라서는 철도와 항공운송은 공공의 임무로 간
주되고 있다. 따라서 해운·항만부문에만 이용자부담원칙을 도입하거나 또
는 항만부문에만 이 원칙을 이행시키고자 하는 것은 합리적이라고 판단되지
않는다. 특히 이 경우 연안해운을 장려하고자 하는 유럽운송책의 목표와도
상충될 것이다. 더우기 유럽위원호가 1989년에 발간한 「항만부문에 대한
정부지원」 보고서는 공공부문이 항만 하부기반시설에 대해 재정지원을 하
는 것은 당연한 원칙으로서 결코 국가지원으로 간주되어서는 안된다고 강조
하고 있다.
결론적으로 항만의 소유가 공공부문에 귀속되어야만 공공의 이익에 부합하
면서 신속하고 신뢰성 있는 효율적인 서비스를, 합리적인 가격으로 모든 이
용자에게 제공한다는 항만의 주된 목표를 가장 잘 달성할 수 있다는 것이다
.

4. 民有항만은 항만의 미래모형?

한편 영국이나 뉴질랜드에서는 항만의 소유와 운영을 완전히 민영화함으로
써 괄목할만한 성과를 거두었다.
1982년에 민유화된 영국의 대표적인 항만회사인 Associated Brithis Ports
사는 23개 항만을 소유하고 있으며, 영국 전체 항만능력의 25%를 차지하고
있다. 1997년 5월 현재 주식 평가액은 10억 파운드를 넘어서고 있다. 한때
1990년대 초기에는 부동산 불경기로 어려움을 겪었지만 전국 항만근로자계
획의 폐지이후 항만부문은 괄목할만한 성과를 보이고 있다. 민유화 이후 항
만회사들은 모두 수익성과 생산성이 크게 향상되었다. 그 결과 런던주식시
장에서 이들 항만의 주식가격이 큰 폭으로 상승했기 때문에 민영항만의 주
식은 수익성 없는 공익사업의 주식이 아니라 성장주식으로 간주되고 있다.
민유화의 장점은 무엇보다도 비용의 절감에 있다. 영국의 ABP는 1985~1995
년 기간에 화물처리량은 13% 이상 증가했지만 직접 노동력은 오히려 85%가
감소하였다. 영국에서 대부분의 민유 항만회사는 런던증권시장에서 주식이
거래된다. 영국의 5개 주요 항만회사가 런던시장에 상 장될 때, 당시의 총
가치는 약 4억 파운드였다. 오늘날 5개 항만회사 주식의 시장 가치는 약 20
억 파운드에 이른다. 펠릭스토우항, 브리스톨항 등 다른 민유화 항마의 가
치를 합한다면 총가치는 약 30억 파운드에 달할 것으로 추정된다.
한편 항만의 민유화는 항만회사들로 하여금 재정적 투명성을 확보하게 하여
은행이나 금융시장에서 항만산업에 대한 확신을 소유고 있던 1980년에 교
통부문이 GDP에서 차지하는 비중은 4.3%, 총주식시장에서 차지하는 비중은
1% 미만이었으나, 오늘날은 각각 5%와 2.7%를 차지하고 있으며, 앞으로도
성장의 여지가 충분한 것으로 판단되고 있다. 그중에서도 항만이 교통부문
주식시장에서 매우 큰 비중을 차지하고 있다.
한편 항만정책중 핵심사항의 하나는 항만근로자 문제이다. 영국의 항만에서
민유화가 시작된 이후 15년이 경과하여 오늘날은 전체 항만 능력의 80%가
민유화되어 있으나 지난 6년간 전국적인 항운노조활동은 없었다. 대부분의
영국항만은 1989년 이후 최대한의 탄력성을 가질 수 있도록 완전히 재조직
되었다. 왜냐하면 항만의 민유화는 항만 종사자들의 태도에 변화를 초래하
였다. 상당수의 항만 종사자들이 민영화 당시에 주식을 배당받았다. 따라서
항만근로자들은 항만의 성장과 발전이 자신들의 주식가치를 상승시킨다는
것을 파악했다. 그결과 항만운영이 단절되는 사태가 거의 없게 되었다. 이
러한 결과는 민유화된 항만이 공공의 책임을 더 잘 수행하고 있다는 사실을
반영하고 있는 것으로 해석되기도 한다. 물론 민유항만은 항만구역내의 토
지를 비항만관련 용도에 사용함으로써 이익의 최대화를 도모할 수도 있다.
그러나 실제적으로 사업의 번성을 도모하고자 하는 민유항만회사로서는 규
모의 경제를 최대한 시현하기 위해 항만관련분야에서 핵심역량사업을 개발
하고자 할 것이라고 예상할 수 있는 것이다.
결국 민유화된 항만은 납세자와 항만이용자 모두에게 최대의 가치를 부여할
뿐만 아니라 경쟁과 합리화에 의해 항만이용자가 요구하는 현대적이고 기
술적으로 발달된 환경여건을 조성하게 될 것이다. 따라서 공적책임을 가진
민유·민영화된 항만은 전세계적으로 항만의 미래모형이 될 것으로 전망되
기도 한다.

5. 민간이 주도권을 갖는 민관협력모형이 바람직

그러나 영국이나 뉴질랜드에서와 같은 성과에 고무되어 항만의 소유를 민간
에게 맡기는 처방이 다른 나라의 경우에도 적용가능하다고 속단하는 것은
매우 위험하다. 만약 한 항만이 지역 또는 국가에서 독점적 위치를 차지하
고 있는 경우에는 항만의 민영화는 광범위한 사후규제의 도입 필요성을 제
기하게 된다. 영국이 가스회사를 독점회사로 민영화했을 때 정부는 규제보
다는 경쟁을 제고시키는 구조로 전환시키는 것이 오히려 더 바람직하다는
것을 발견하게 되었다. 이것은 항만에 있어서는 시설 또는 화물처리부문을
몇 개의 독립적인 운영회사로 민영화하는 것이다. 예컨대 안벽, 크레인, 예
선 등으로 분리하여 민영화하는 것이 경제적이라고 판단되는 경우, 이 부문
만을 민영화하여 운영하고 준설 및 기타 항만관리 등의 장기개발계획에 대
한 책임은 공공부문이 맡게 할 수 있다. 영국과 대조적으로 유럽대륙의 항
만에서는 이러한 운영방식이 행해지고 있다. 좋은 예로 말레이지아의 Klang
항을 들 수 있다. Klang항의 항만당국은 해상 및 육상부문의 기반시설에 대
해 소유는 하되 21~30년간의 운영권을 3개의 독립적인 운영회사에 부여했다
. 이 회사들은 곧 민영화되었고, 1992년에 아시아에서는 처음으로 순수 항
만회사로서 주식시장에 상장되었다.
그러나 안벽이나 터미널을 새로 개발해야 하는 경우에는 20~30년간의 임차
기간은 너무 짧다고 할 수 있다. 홍콩은 공공재정에 거의 부담을 주지 않으
면서 세계 제1의 컨테이너 항만으로 성장했다. 홍콩의 경우 기존시설이 포
화 상태가 되어 새로운 터미널 시설의 개발이 필요할 때까지는 개발허가가
승인되지 않는다. 비록 부에노스아이레스가 홍콩과 유사한 접근방법을 채택
하고 있지만 이러한 방법은 쉽지 않은 것이 사실이다. 따라서 많은 국가들
이 신규항만 개발시 재정의 부담을 덜 수 있는 바람직한 방법은 민간이 재
정의 주도권을 갖는 민관 제휴방식이라고 하겠다. 이 접근방법의 요체는 개
발 프로젝트의 부문별 분담체계를 엄격히 하는 것이다. 민간부문의 재원은
정부의 보증없이 매력적인 비용으로 재정을 지원하고 관리하는데 사용되며,
그 다음 정부는 민간부문보다 효과적으로 재원을 조달할 수 있는 요소들에
대해서만 재정지원을 하는 것이다. 민간재원과 공공재원이 혼합되는 경우
전반적으로 위험의 분산 및 비용의 절감을 도모할 수 있다.
항만 프로젝트는 여러 가지 위험요소를 가지는 패키지로 파악될 수 있으며,
이들 위험의 대부분은 민간부문의 파트너가 공공부문보다 더 잘 파악하고
흡수할 수 있다. 이와 같은 민간부문의 탄력적인 대응 가능성에도 불구하고
공공부문의 역할이 결코 간과될 수는 없을 것이다.