중국, 미국ㆍEU에 이어 철강 세이프가드조치

중국정부는 지난 5월 20일 WTO 세이프가드 협정 제6조에 의거, 잠정 세이프가드조치(provisional safeguard measures)를 동월 24일 자로 발효한다는 내용을 발표했다. 중국의 금번 조치는 애초 미국의 철강 세이프가드조치 및 이에 따른 EU의 잠정 세이프가드조치에 연이어 나온 것으로 철강 세이프가드조치의 도미노 현상이라는 점에서 보호무역조치의 확산이라는 우려감이 제기되고 있다.
KIEP에 따르면, 최근 수년간 미국이 취한 철강수입관련 규제조치로 인해 1998년부터 2001년까지 4년간 미국의 평균 철강수입 물량의 약 1/3이 줄어들었다고 한다. 결국 철강재에 대한 EU 및 중국의 잠정 세이프가드조치의 발동은 미국 철강수출시장의 축소로 인한 무역전환효과의 발생으로 자국내 시장이 피해를 입고 있다는 우려감에서 비롯된 것이다. 중국의 금번 철강 잠정 세이프가드조치로 인해 우리의 최대 철강 수출시장인 중국에서 받는 타격이 불가피할 것으로 예견된다.
< 중국은 미국의 철강 세이프가드조치에 대해 WTO 세이프가드 협정 제8조 제2항에 의거, 미국산 대두유(soybean oil)등 세 개 품목에 대해 24%의 추가관세(총 관세추징액 9천4백만불 규모로 미국의 철강 세이프가드조치로 인한 중국의 피해액 규모와 대등한 액수)를 미국의 철강 세이프가드조치 발효 3년 이후 시점인 2005년 3월부터 부과한다는 이른바 ‘실질적으로 동등한 양허나 기타 의무의 적용정지’ 조치를 금년 5월 21일자로 세이프가드 위원회에 통고한 바 있다. 이 같은 중국의 철강 잠정 세이프가드조치는 미국의 철강 세이프가드조치에 대한 보복조치를 통고함과 동시에 취해진 것으로 WTO 회원국으로서 금번 세이프가드조치의 원인제공자인 미국에 대한 불편함을 가감없이 표출한 것으로 볼 수 있다.

중국 철강 세이프가드조치의 주요내용

금번 중국의 철강 세이프가드조치는 후판, 탄소강, 박판 등 총 9개 품목에 걸쳐 tariff-quota방식으로 동 9개 품목의 총 쿼타물량 530만톤 초과시 품목별로 최저 7%에서 최고 26%의 관세를 금년 5월 24일 부터 180일간 추가적으로 부과하는 것을 골자로 한다. 아울러 피해조사가 금년 5월 20일부터 개시된 바, 구체적 조사이후 확정 세이프가드조치로 이어지는 EU의 철강 잠정 세이프가드조치와 유사한 방식을 취하고 있다. 그러나 EU의 경우 1999~2001년까지의 3년간 평균 수입물량의 10%를 더한 물량의 절반(즉, 잠정 세이프가드조치 시행기간이 6개월이므로 연간물량의 절반)을 쿼타물량으로 명시적으로 밝힌데 반해, 중국의 경우 지난 3년간 평균 수입물량인 2,100만톤의 절반에 훨씬 못 미치는 530만톤에 불과하다. 이번 조치의 적용대상인 9개 품목으로 국한하더라도 최근 3년간 평균 수입물량은 약 1,900만톤이므로 최소 쿼타물량은 그의 절반인 약 900만톤 이상은 돼야 한다. WTO 세이프 가드 협정(이하, 세이프가드 협정) 제5초 제1항에 의하면 세이프가드조치가 수량규제의 형태를 띄게 될 결우 최근 3년간 평균 수입물량 이하로 규제될 수 없음을 명백히 하고 있다. 한편, 한국의 경우 세이프가드협정 제 9조에 의거, 개도국대우를 인정받아 품목별 수입점유율이 3%미만인 무계목강관 및 반제품에 대해서는 세이프가드조치의 적용을 받지 않게 되었다.

중국의 입장

중국이 WTO세이프가드 위원회에 제출한 자료에 의한 중국의 입장은 이렇다. 중국은ⅰ) 최근 수년간 미국의 철강수입규제와 금년 3월 발효된 철강 세이프가드조치 및 뒤이은 EU의 철강 세이프가드조치라는 ‘예측하지 못한 사태의 발전으로 인해, ⅱ) 조사대상이 되는 9개 철강품목에서 2000년의 경우 1999년 대비 24.68%, 2001년의 경우 2000년 대비 24.16% 증가해 절대적인 의미에서 수입이 증가했다. ⅲ) 중국내 동종제품의 판매량의 증가가 지속적인 국내 수요의 증가로 인해 증가했어야 하고 국내 동종제품의 가격 역시 국내 수요의 증가로 증가했어야 하지만, 국내 수요의 증가율 보다 국내 동종제품 판매랑의 증가율이 더 떨어졌으며 값싼 수입 철강제품이 국내 동종제품의 가격을 인하시키는 요인으로 작용했다. ⅳ) 수입재와 국내 동종제품간에는 동일한 물질적 특성 및 최종사용자가 같고 상호교환이 가능하므로 주로 가격경쟁을 한다는 점에 비추어 볼때, 수입물량의 증가가 국내산업에 심각한 피해를 이미 유발하고 있고 심각한 피해위협이 되고 있다는 것이다. 아울러, 수입증가 및 국내산업의 심각한 피해와의 인과관계에 대해 세계경제의 침체, 9.11테러이후의 단기적 경기하강 국면 및 중국 국내 생산자의 대미 수출 감소 등의 여타 적절한 요인을 감안해 볼 때, 수입증가가 국내산업의 심각한 피해 및 피해위협의 실제적 원인이 된다는 것이다.
또 미국 및 EU의 철강 세이프가드조치에 따르는 무역전환효과로 미국, EU에 이은 세계3위의 철강수입국인 중국이 미국으로 수출되지 못한 철강 물량의 주요 수출지역이 되고 있음으로 이는 곧 세이프가드협정 제6조에서 규정하는 긴급세이프가드조치의 발동요건인 ‘지체될 경우 회복하기 어려운 피해가 초래될 수 있는 절박한 상황’이라는 것이다.

주요쟁점 사항

중국의 입장을 살펴볼 경우 세이프가드협정의 발동요건 및 절차상의 하자는 발견하기 어렵다. 그러나 세이프가드 협정 제5조 제1항은 수량제한이 사용되는 경우 통계자료의 이용이 가능한 지난 3년간의 평균수입량에 해당하는 수준미만으로 수입수량을 감축할 수 없다고 규정하고 있다. 이점에 비추어 보면 중국의 경우 지난 3년간 평균 수입물량인 2,100만톤의 절반에 훨씬 못 미치는 530만톤에 불과하므로 향후 쟁점이 될 수 있다. 또 애초 EU의 철강 세이프가드조치는 지난 3년간 평균 수입물량을 보장하는 조건에서 분명했기 때문에 우리의 對EU 철강수출에서 입을 수 있는 피해우려는 별로 없었으나, 중국의 경우 쿼타물량 자체가 대폭 줄어들었고 동 물량을 넘어서는 수출량에 대해서는 추가적 관세를 부과받게 되므로 향후 양자협상시 이에 대한 대책을 명백히 하지 않을 경우 상당한 타격이 불가피해 보인다.
WTO세이프가드 협정은 원칙적으로 수입물품의 원산지에 관계없이 세이프가드조치를 적용함으로써 최혜국대우원칙을 채택하고 있다. 그러나 수량제한조치에 따라 쿼타를 수출국들간에 할당할 경우, 제5조 제1항에서 규정하는 지난 3년간의 평균수입물량과 무관하게 쿼타를 할당할 수 있게 허용하고 있다. 양자협의시 이를 수용할 경우와 그렇지 않고 현행대로 global tariff-quota방식을 수용하는 경우 중 어느 것이 우리에게 더 유리한지를 점검해 보아야 할 것이며 특히, 이는 상당부분 對中 협상의 기술적인 문제로 판단된다.
또 현행 세이프가드 협정상 협의를 시작한 후 30일 이내에 합의에 도달하지 못할 경우 세이프가드조치로 인해 영향을 받는 수출국은 세이프가드조치를 발동한 수입국과의 무역에 대해 ‘실질적으로 동등한 양허나 기타 의무의 적용정지’라는 이른바 보복적인 대응조치를 허용하고 있다.(제8조 제2항) 그러나 이 같은 보복조치는 세이프가드조치가 절대적 수입 증가의 결과로 취해졌고 동 세이프가드조치가 세이프가드규정상 합치한다면, 동 세이프가드조치가 발효된 후 최초 3년이 경과해야 취할 수 있다고 규정하고 있다.
앞서 살펴본 대로 중국이 WTO세이프가드위원회에 통고한 내용상 ‘절대적인 수입의 증가’를 강조하는 이유는 여타 회원국이 적어도 3년간 보복조치를 취할 수 없도록 하고자 하는 의도에서 비롯된 것으로 보인다. 만약 절대적인 수입의 증가가 아닌 상황에서 발동된 세이프가드조치일 경우 곧 보복조치를 취할 수 있는가 하는 문제가 제기될 수 있다. 미국의 철강 세이프가드조치에 대해 EU와 일본은 절대적 수입의 증가가 아니라면 즉각 보복조치를 위할 수 있다고 해석하는데 비해 미국은 세이프가드조치 발효 후 3년간은 보복조치를 위할 수 없다고 해석하고 있다.
우리의 경우 제8조에서 허용하는 보복조치를 당장 취하기는 상당히 어려울 것으로 보인다. 이는 중국측이 주장하는대로 ‘절대적인 수입의 증가’ 상황이라는 점이 비교적 명백하기 때문이다. 종합적으로 검토할 경우, 중국과의 양자협의시 대중협상력을 얼마나 발휘하느냐 하는 것이 우리의 최대 관건이라 하겠다.