기획/ 대법원, “공정위 해운사제재 적법”…치열한 법리다툼 예고

공정거래위원회의 해운사 담합 제재는 위법이라고 한 2심 판결이 대법원에서 뒤집혔다. 대법원 제3부(재판장 이흥구)는 지난 4월24일 대만 컨테이너선사 에버그린이 우리나라 공정거래위원회를 대상으로 제기한 ‘시정명령 등의 취소 소송’에서 원심 판결을 파기하고 사건을 서울고등법원으로 돌려보내 다시 심리·판단하도록 했다. 

대법, 해운법에 ‘공정거래법 적용 제외’ 규정 없어

앞서 서울고법은 지난해 2월1일 “해운법 제29조에서 규정하고 있는 외항 정기화물운송사업자들의 운임에 관한 공동행위는 해양수산부 장관만이 배타적 규제 권한을 갖고 있고 공정위는 이를 규제할 권한이 없다”며 피고 패소 판결했다.

해운법 29조는 컨테이너선사가 운임, 선박 배치, 화물 적재 등의 계약이나 공동행위를 허용하면서 해수부 장관에게 관련 내용을 신고하고 화주 단체와 정보를 교환하고 협의하도록 규정하고 있다. 아울러 해수부 장관은 부당한 운임 인상이나 경쟁을 제한하는 공동행위가 발견되면 협약 시행 중지 등의 조치를 취하고 그 내용을 공정위에 통보하도록 했다.

당시 2심은 해운사 규제 권한을 공정위에 부여하려면 해운법 또는 공정거래법을 개정해야 한다고 못 박으면서 “원고(에버그린)의 공동행위 가담 여부, 공동행위의 경쟁 제한성 내지 부당성 여부 등을 살필 필요 없이” 공정위가 해운사에 내린 과징금 또는 시정명령 처분은 위법하다고 결론지었다.

특히 해운법에서 공정위에 선사들의 위반 내용을 통보하도록 한 규정도 해수부 장관의 조치 내용을 사후 통보하는 절차일뿐 공정위에 규제 권한을 준 게 아니라고 판단했다. 

하지만 대법원의 판단은 달랐다. 대법원 재판부는 해운법이 29조에서 외항 정기 화물운송사업자들의 운임 공동행위를 허용하고 해수부 장관이 필요한 조치를 취할 수 있도록 규제의 방법과 절차를 정하고 있다는 점을 인정하면도 해운사 공동행위를 두고 “공정거래법이 적용되지 않고 공정위가 규제할 권한이 없다고 보기 어렵다”고 재판관 만장일치로 판시했다.

공정거래법은 국민경제 전반에 걸쳐 헌법상 요구되는 사회적 시장경제 질서를 구현하는 법이라고 정의하면서 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 모든 산업 분야에 적용돼야 한다는 의견을 내놨다.

공정거래법의 규율을 받지 않으려면 해외건설촉진법이나 전기통신사업법처럼 개별 특별법에 ‘공정거래법 적용을 제외한다’는 명시적 규정이 들어 있어야 한다는 판단이다. 

파기환송심 쟁점은 ‘부속합의 신고 의무’ 여부

공정위가 해운사에 내린 제재 조치를 대법원이 적법하다고 인정하면서 파기 환송심에선 운임 공동행위의 위법성 여부를 놓고 공정위와 해운사들이 치열한 법리 다툼을 벌일 걸로 전망된다. 쟁점은 일반적인 운임 공동행위인 기본운임인상(GRI) 외에 부수적인 합의까지 해수부 장관에게 신고할 의무가 있느냐다. 

공정위는 지난 2022년 동남아 한일 한중항로를 취항하는 국내외 컨테이너선사들이 2003년 12월부터 2018년 12월까지 15년간 부당 공동행위를 했다고 판단해 과징금 부과 또는 시정명령 조치를 내렸다. 제재 대상은 국적선사 17곳, 외국선사 20곳이었다.

특히 동남아항로 또는 한일항로를 취항해 온 23개 선사는 총 1763억원의 과징금 폭탄을 맞았다. 동남아항로에 962억원, 한일항로에 801억원이 부과됐다. 이 소송의 원고인 에버그린은 동남아항로에서 불법적으로 운임 담합을 한 혐의로 약 34억원을 물었다.

국적선사가 낸 과징금 규모는 83%인 1461억원이었다. 국적선사 과징금 규모로만 보면 한일항로가 동남아항로보다 138억원가량 많다. 해운협정에 근거해 관리되는 한중항로는 시정명령만 받아들었다. 외교적 마찰을 고려한 조치로 풀이된다. (해사물류통계 ‘동남아항로 해운사별 과징금 부과 내역’ ‘한일항로 해운사별 과징금 부과 내역’ 참고)

공정위는 선사들이 최저운임(동남아항로 AMR, 한일항로 MGL)이나 긴급유가할증료(EBS) 등의 부속 합의를 진행하는 과정에서 해수부 장관에게 신고하지 않은 점을 문제 삼았다. 동남아항로에서 120회, 한일항로에서 76회, 한중항로에서 68회가량 신고 없이 부속 운임 협의가 진행됐다고 판단했다. 아울러 그 과정에서 화주와 충분히 정보를 교환하지 않고 협의하지 않았다고 결론 내렸다.

공정위는 “다른 법률에 의한 정당한 행위엔 공정거래법을 적용하지 않는다”는 옛 공정거래법 58조(현 116조)를 제재 근거로 내세웠다. 해운사의 공동행위가 위법하기 때문에 공정거래법을 적용할 수 있다는 논리다.

아울러 해수부 장관이 공정위에 선사를 대상으로 한 조치 내용을 통보하도록 한 해운법 29조 규정은 공정위가 선사들의 공동행위를 심사할 수 있는 권한을 부여한 거라고 주장했다. 

선사들은 해운법에 따라 GRI 합의 내용을 매년 한두 차례 해수부에 신고했고 이를 달성하려고 부속 운임 도입을 진행했기 때문에 법적으로 문제될 게 없다고 반박했다. 실제로 선사들은 해수부 장관에게 동남아항로에서만 18건의 GRI 협약을 신고한 것으로 파악됐다. 또 화주 단체에도 관련 사항을 매번 통보했다고 해명했다.

외항해운사 단체인 한국해운협회는 “해운기업들은 해수부 지도 감독과 해운법에 따라 지난 40여년간 절차를 준수하며 공동행위를 해왔는데도 절차상 흠결을 빌미로 부당 공동행위자로 낙인찍었다”며 공정위 제재의 부당성을 호소했다.

해운시장 감독기관인 해수부도 공정위가 담합 행위로 지목한 운임 협약이 적법한 절차 내에서 이뤄졌다는 유권해석을 내리며 해운업계를 엄호 사격했다. 해수부의 이 같은 판단은 파기 환송심에서 선사들에게 유리하게 작용할 걸로 평가된다. 

에버그린 건은 해운사들이 공정위를 상대로 낸 십여 건의 제재 취소 소송의 대표 재판으로 지정된 터라 파기 환송심의 결과에 따라 다른 해운사 재판의 향방이 좌우될 걸로 보인다.

현재 해운사가 공정위를 상대로 낸 제재 취소 소송은 동남아항로 11건, 한일항로 5건, 한중항로 3건 등 총 19건이다. 행정소송을 진행 중인 다수의 국적선사들은 이번 에버그린 소송에도 원고 보조참가인 자격으로 참여하고 있다. 

해운업계, 공정위 개입 막는 해운법 개정 재추진

한국해운협회는 소송과 별도로 정기선사들의 공동행위를 공정거래법 적용에서 제외하는 내용의 해운법 개정을 재추진할 예정이다. 지난 2021년 7월 더불어민주당 위성곤 의원이 이 같은 내용의 해운법 개정안을 발의했지만 회기 만료로 폐기된 바 있다.

당시 국회 농림축산식품해양수산위원회(농해수위) 소속이던 위 의원은 해운법 29조에 정기선사의 공동행위를 공정거래법 적용에서 제외한다는 조항을 추가해 공정위가 개입할 수 있는 여지를 원천 차단했다.

아울러 공정위는 해수부에서 통보받은 협약 내용이 공정거래법에 저촉된다고 판단될 경우 해수부 장관에게 해당 내용을 통보하고 필요한 조치를 하도록 요청하는 내용을 포함해 해운시장의 건전한 경쟁 환경을 보장하는 장치도 마련했다.

< 이경희 기자 khlee@ksg.co.kr >