판례/ 여객선 항로에는 도선은 못 다녀요!

1. 들어가며

이 평석의 대상은 해운법에 따른 여객선 운항이 새롭게 개시된 경우, 그 항로에 관하여 추가로 신규 도선사업 면허를 할 수 없다는 취지의 판시를 한 판결이다 (2017년 11월23일 선고 2017두46271 판결).

2. 사실관계

사실관계의 개요는 아래와 같다:
- AA해운은 1999년 3월4일 인천 ○○구 ○○동삼목도에서 ○○군 ○○면신도를 거쳐 ○○군 ○○면장봉도까지 이어지는 항로(이하 “이 사건 항로”)에 관하여 최초 도선사업 면허를 받아 도선사업을 영위하여 왔다.
- AA해운은 1999년 3월4일 피고 인천해양경찰서장로부터 이 사건 항로에 관하여 도선 1척을 운항하는 내용의 최초 도선사업 면허를 받은 이래로, 수 차례 변경면허를 받았으며, 2013년 4월4일경부터 도선 4척을 운항하여 왔다.
- 인천지방해양수산청장은 2014년 10월7일 원고를 이 사건 항로에 관한 신규 해상여객운송사업자로 선정하여, 2015년 5월27일 원고에 대하여 해운법에 따라 여객선 1척을 1일 7회 운항하는 내용의 내항 정기 여일운송사업 면허를 했다.
- 원고 BB해운은 2015년 5월27일 이 사건 항로에 대하여 해운법상 해상여객운송사업 면허를 받고 내항 정기여객운송사업을 개시했다.
- AA해운은 2015년 6월1일 피고에게 이 사건 항로에서 기존 도선 4척에 위 AA5호를 추가하여 도선으로 운항(도선 1척 증선)하겠다는 내용의 도선사업 면허사항 변경신청을 했고, 피고는 2015년 6월5일 위 변경신청을 받아들여 도선사업 면허사항 변경승인 처분(이하 “이 사건 처분”)을 했다.
- 이에 원고 BB해운은 피고를 상대로 피고가 AA해운에게 한 도선사업면허처분등을 취소해 줄 것을 청구하는 행정소송을 제기하기에 이르렀다.

3. 대법원의 판단

가. 유선 및 도선 사업법(이하 “도선사업법”)의 규정
「유선 및 도선 사업법」(이하 ‘도선사업법’이라 한다)은 ‘도선사업’을 “도선 및 도선장을 갖추고 내수면 또는 대통령령으로 정하는 바다목에서 사람을 운송하거나 사람과 물건을 운송하는 것을 영업으로 하는 것으로서 「해운법」을 적용받지 아니하는 것”이라고 정의하고 있다(제2조 제2호). 그 위임에 따른 「유선 및 도선 사업법 시행령」은 도선사업을 영위할 수 있는 ‘바다목’을 “내수면과 해수면이 접하는 하구나 만(만)의 형태를 갖춘 곳으로서 해안 간의 해상거리가 2해리 이내인 해역”이나 “육지와 도서(도서) 간 및 도서와 도서 간의 거리가 비교적 가깝고 「해운법」에 따른 여객선이 운항되지 아니하는 해역(여객선이 운항되고 있는 도서 중 한 곳과 여객선이 운항되지 아니하는 다른 도서 간의 해역을 포함한다)”이라고 규정하는(제2조) 한편, 유·도선의 영업구역 내에 중간 기착지(기착지)를 정하는 경우에는 ‘중간 기착지로 인하여 「해운법」에 따른 해상여객운송사업자의 영업권을 침해할 우려가 없을 것’이라는 요건을 갖추어야 한다고 규정하고 있다(제7조 제2항 제1호). 나아가 도선사업법령은 도선의 영업시간을 해 뜨기 전 30분부터 해 진 후 30분까지 사이로 정하고 있을 뿐(도선사업법 제8조 제2항), 영업시간 내의 운항횟수, 운항간격 등은 면허사항 변경승인의 대상으로 정하고 있지 않다(도선사업법 제3조 및 같은 법 시행규칙 제3조 제4항 등 참조).

나. 도선사업법의 규정 취지의 해석
도선사업은 해운법에 따른 여객선이 운항되지 않는 해역에서 비교적 가까운 거리의 해상교통수요를 보충적으로 충족시켜주기 위한 영업형식으로서, 해운법에 따른 여객선이 운항하지 않는 해역임을 전제로 그 면허가 부여될 뿐 아니라, 그 영업의 내용이나 방식이 해운법에 따른 해상여객운송사업자의 영업권을 침해할 우려가 없을 것을 전제로 한다고 볼 수 있다.

따라서 해운법에 따른 여객선이 운항되지 않던 해역에서 도선사업 면허를 받은 도선사업자가 그 사업을 영위하던 중에 동일 항로에 관하여 해운법에 따른 여객선 운항이 새롭게 개시됐다면, 그 여객선 운항으로 인하여 기존에 부여된 도선사업 면허의 효력에까지 영향을 미친다고 볼 수는 없지만, 이후 그 항로에 관하여 추가로 신규 도선사업 면허를 할 수는 없다.

나아가 도선사업의 경우 영업시간 내의 운항횟수, 운항간격에 대하여는 원칙적으로 별다른 규제를 받지 않으므로 기존 도선사업자에 대하여 증선 등을 내용으로 한 면허사항 변경을 승인하는 것은 실질적으로는 추가 면허를 하는 것과 같으므로 특별한 사정이 없는 한 허용되지 않는다고 봄이 타당하다. 이렇게 새기는 것이 도선사업의 영업 내용과 방식이 해운법에 따른 해상여객운송사업자의 영업권을 침해할 우려가 없어야 함을 전제로 하는 도선사업법령의 취지에도 부합한다.

다. 결론
이 사건 원심은 이 사건 처분이 실질적으로 AA해운에게 추가된 선박에 대하여 새로운 도선사업 면허를 부여하는 것과 같은 것으로서 위법하다는 취지의 원고의 주장을 배척했으나, 이러한 원심의 판단에는 도선사업 면허와 그 변경의 허용 요건에 관한 법리 등을 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.

<계속>
 

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