판례/ 불친절한 여객선사에 주어진 불이익

■ 서울고등법원 2015. 10. 21. 선고 2014누74291 판결  【사업자선정공고 취소청구의 소】

【주                문】
1. 원고의 항소를 기각한다
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결을 취소한다. 피고가 2014년 10월7일 주식회사 한림해운에 대하여 한 조건부
내항 정기 여객운송사업 면허 처분을 취소한다.
【이              유】


③ 원고는 동일한 조사 항목에 대한 설문조사 결과와 모니터링 평가 결과 사이에 현격한 점수 차이가 있으므로, 설문조사 결과를 신뢰할 수 없다는 취지로 주장한다. 살피건대 모니터링 평가 결과가 조사 기관이 점수의 객관성과 신뢰성을 확보하고자 구체적인 평가 방법과 평가 지침을 사전에 교육시킨 모니터 요원들을 동원해 암행 조사를 통해 객관적인 영업 환경 및 안전 관리 등을 평가한 결과라면, 설문조사 결과는 해당 여객선을 직접 이용한 고객들이 이용 시설, 서비스, 안전 관리 등에 관한 주관적인 만족도를 평가한 결과로서 그 조사의 취지와 평가 방식 등에 본질적인 차이가 있다.

이와 같은 차이를 고려해 보면 모니터링과 설문조사는 각각 그 자체로 평가 방법으로서 가치를 가진다고 봄이 상당하고, 그 중 어느 하나의 결과가 우수하거나 저조하다고 해 다른 평가의 결과가 신뢰도가 없다고 볼 수는 없다. 뿐만 아니라 모니터링과 설문조사가 각 비공개적으로 실시됐고 조사의 일시와 장소가 달랐던 이상 평가결과들 중 더 나은 평가를 받은 결과를 다른 조사 방법에도 적용해 달라는 취지의 주장은 그 자체로 이유가 없다. 오히려 이 사건의 경우 평가의 목적과 취지 등에 비추어 모니터링과 설문조사를 통해 취득한 절대적인 점수들보다 다른 여객운송사업자와 비교한 상대적인 평가 순위가 더 중요한 의미를 가진다고 할 것인데, 원고는 1, 2차 암행 모니터링에서도 설문조사와 마찬가지로 최하위권의 순위를 기록해 조사 결과 상호간에 현저한 차이가 난다고 볼 수도 없다. 이에 의하면 원고가 내세우는 사정만으로 설문조사가 그 결과에 신빙성이 없어 위법하다고 보기는 어렵다. 원고의 주장은 받아들이지 않는다.

⑵ 재량권의 일탈, 남용

제1심과 이 법원이 채택한 증거에 의해 인정되는 아래와 같은 여러 사정들을 종합해 볼 때, 원고가 내세우는 여러 사정들을 감안하더라도 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 이익 형량을 전혀 하지 않거나 정당성과 객관성이 결여된 이익 형량을 함으로써 재량권을 일탈, 남용했다고 보기는 어렵다. 원고의 주장은 받아들이지 않는다.

① 해운법 시행령은 제5조에서 고객만족도 평가의 결과가 부진한 항로의 내항 정기 여객운송사업 면허를 받은 자에 대해 사업계획변경 인가와 관련한 불이익을 주거나, 보조항로사업자를 선정하는 경우에 감점을 부여하거나, 다른 사업자에게 신규 해상여객운송사업 면허를 부여하는 등의 불이익 조치를 할 수 있다고 정하고 있다. 처분청은 위 규정에 근거해 처분사유의 구체적 내용 즉, 고객만족도 평가 내역, 평가 결과 부진의 사유, 여객선 운행 항로의 특성 및 주변 환경 등을 고려해 개별적 사안에 적합한 처분의 종류를 선택할 수 있다고 볼 것인데, 이 사건의 경우 피고는 위와 같은 제반 사정들을 고려해 처분의 종류를 정한 것으로 판단된다.

② 이 사건 고객만족도 평가의 세부 항목은 주로 이용객의 안전과 편의, 여객선 내부의 위생 상태 등을 측정하기 위한 것으로서, 행정청이 위와 같은 평가를 정기적으로 실시하고 그 중 평가 결과가 부진한 일부 여객운송사업자에게 이 사건 처분과 같은 불이익을 가함으로써 여객운송사업자로 해금 이용객의 안전과 편의성 확보에 최우선을 두는 영업을 영위하도록 유도함으로써 달성할 수 있는 공익은 이 사건 처분으로 인해 원고의 수익이 감소됨으로써 침해 받는 사익에 비해 훨씬 중요하다고 볼 것이다.

특히 조그마한 안전 불감증이 대규모 인명 피해를 수반하는 해양 안전사고로 이어질 위험성이 상존하는 해상여객운송사업의 특수성을 감안할 때 행정청이 위와 같은 공적인 이익을 도모하기 위해 보다 엄격히 법을 집행할 필요성이 크다고 하겠다. 이 사건 항로에 관해 신규 운송사업 면허를 부여한다고 하더라도 원고의 기존 사업 면허를 박탈하는 것이 아닐 뿐만 아니라, 원고는 신규 사업자와 경쟁을 통해 사업을 계속 영위할 수 있고, 그와 같은 경쟁을 통한 서비스 향상이 이용객에게 돌아갈 것으로 기대되는 점 등을 감안할 때 이 사건 처분으로 인해 침해되는 원고의 사익이 앞서 본 바와 같은 공익적 가치를 넘어설 정도로 크다고 볼 수는 없다.

③ 원고는 해운법(2015년 1월6일 법률 제13002호로 개정되기 전의 것) 제5조 제2항 제3호에서 고객만족도 평가 결과가 부진한 여객운송사업자에 대한 불이익으로서 신규여객운송사업 면허를 부여하는 경우에는 수송수요 기준에 관한 심사를 생략할 수 있다고 규정했으나, 위 조항이 수송수요 기준을 초과하는 항로에도 신규 여객운송사업면허를 부여할 수 있도록 허용하는 취지라고 해석할 수는 없으며, 이 사건 처분은 원고와 신규 사업자를 도산에 이르게 하는 극단적인 조치로서 수송수요 기준을 둔 해운법의 입법 취지 및 헌법 원칙 등에 반한다고 주장한다.

살피건대 제출된 자료만으로 이 사건 처분이 수송수요 기준을 고려하지 않은 처분으로 원고의 존립 자체를 위협하는 처분에 해당한다는 점이 객관적으로 증명됐다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 원고가 주장하는 해석론에 따른다면 수송수요 기준을 겨우 충족하는 수준의 항로에서 일단 여객운송사업을 시행하고 있는 사업자의 경우 고객만족도 평가에서 아무리 낮은 평가를 받는다고 하더라도 신규 사업자가 진입할 위험성이 없는바, 이는 이용고객의 안전과 편의를 고려하지 않는 상태에서 여객운송사업자의 영업상 이익만을 절대적으로 보장해주는 해석론으로 관련 조항의 규정 내용 및 취지에 반한다고 볼 것이다. 이에 의하면 원고의 주장은 받아들이지 않는다. 덧붙여 현행 해운법(2015년 1월6일 법률 제13002호로 개정된 것)은 2014년 4월 발생한 세월호 사고가 내항 여객운송사업자의 안전관리 소홀 등이 원인이 돼 발생했다는 전제에서 수송수요 기준 등을 통해 여객운송사업면허 취득에 진입장벽을 둔 것이 여객운송사업자의 안전관리 소홀에 영향을 미쳤다는 반성적 고려에 따라 종전 해운법 제5조 제1항 제1호 및 같은 조 제2항을 모두 삭제함으로써 해양수산부장관이 해상여객운송사업자에 대한 면허 부여 시 심사해야 할 요건에서 수송수요 기준을 원천적으로 제외하고 있다. <계속>  

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