판례/ 불친절한 여객선사에 주어진 불이익

■ 서울고등법원 2015. 10. 21. 선고 2014누74291 판결  【사업자선정공고 취소청구의 소】

【주                문】
1. 원고의 항소를 기각한다
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결을 취소한다. 피고가 2014년 10월7일 주식회사 한림해운에 대하여 한 조건부
내항 정기 여객운송사업 면허 처분을 취소한다.
【이              유】

<5.15자 계속>

㈏ 설문조사(이용고객만족도 조사)의 하자 관련

① 원고는 조사 기관이 승객을 상대로 실제로 설문조사를 실시한 사실이 없다는 취지로 주장한다. 살피건대 을 제1호증의 1 내지 20의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더해 보면, 주식회사 메트릭스는 원고 선박인 세종5호에서 하선하는 승객들을 대상으로 설문조사를 한 사실, 위 설문조사에 응한 승객 20명 중 19명이 여행객인 사실(나머지 1명은 설문지의 이용 목적란에 아무런 기재를 하지 않았다) 등이 인정된다. 이에 의하면 승객을 상대로 실제로 설문조사가 시행됐다고 볼 것이다. 원고의 주장은 받아들이지 않는다.

② 원고는 설문조사를 실시한 표본 수가 절대적으로 부족해 조사 결과를 신뢰할 수 없다는 취지로 주장한다. 살피건대 고객만족도 평가를 위한 설문조사는 밀행적으로 실시할 때에만 대상 여객운송사업자의 인위적인 조작이나 개입이 없는 객관적인 현황에 관한 조사가 가능할 것으로 보이며, 이러한 목적을 달성하기 위해 조사 기관으로서는 여객운송사업자가 인식하지 못하는 사이에 설문조사를 실시할 수 있는 정도의 이용고객 수를 특정해 비교적 짧은 시간에 설문조사를 실시할 수밖에 없었던 사정이 인정된다.

이 사건의 경우 국내 운항 중인 모든 연안 여객선을 대상으로 전국 단위로 고객만족도를 조사하는 과정에서 원고에게 특별히 불리하거나 차별적인 조사 대상 수나 조사 방법이 적용됐다고 볼 만한 사정이 없다. 원고가 설문조사에서만 낮은 점수를 받은 것이 아니라 암행 모니터링 평가에서도 역시 하위권에 해당하는 점수를 받은 정황에 비추어 보면 오히려 설문조사 결과에 신뢰성이 있어 보인다.

원고는 설문조사시 표본 수에 따라 결과의 오차 분포에 차이가 날 수 있다는 점을 지적하고 있으나, 원고의 경우 설문조사의 모든 항목에서 전체 선박 또는 동종 선박의 평균 점수와 비교해 매우 낮은 점수를 받은 것으로 나타난 사정 등에 비추어 설문조사 시 조사 대상 이용고객의 수가 다소 많았다고 하더라도 원고가 최하위로 평가된 결과에는 영향을 미치지 않았을 것으로 보인다.

이에 의하면 해양수산부에서 정한 설문조사 대상 이용고객의 수가 이 사건 고객만족도 평가 과정 전체를 위법하다고 볼 수 있을 정도로 과소했다고 볼 수는 없다. 원고의 주장은 받아들이지 않는다.

③ 원고는 동일한 조사 항목에 대한 설문조사 결과와 모니터링 평가 결과 사이에 현격한 점수 차이가 있으므로, 설문조사 결과를 신뢰할 수 없다는 취지로 주장한다. 살피건대 모니터링 평가 결과가 조사 기관이 점수의 객관성과 신뢰성을 확보하고자 구체적인 평가 방법과 평가 지침을 사전에 교육시킨 모니터 요원들을 동원해 암행 조사를 통해 객관적인 영업 환경 및 안전 관리 등을 평가한 결과라면, 설문조사 결과는 해당 여객선을 직접 이용한 고객들이 이용 시설, 서비스, 안전 관리 등에 관한 주관적인 만족도를 평가한 결과로서 그 조사의 취지와 평가 방식 등에 본질적인 차이가 있다.

이와 같은 차이를 고려해 보면 모니터링과 설문조사는 각각 그 자체로 평가 방법으로서 가치를 가진다고 봄이 상당하고, 그 중 어느 하나의 결과가 우수하거나 저조하다고 해 다른 평가의 결과가 신뢰도가 없다고 볼 수는 없다. 뿐만 아니라 모니터링과 설문조사가 각 비공개적으로 실시됐고 조사의 일시와 장소가 달랐던 이상 평가결과들 중 더 나은 평가를 받은 결과를 다른 조사 방법에도 적용해 달라는 취지의 주장은 그 자체로 이유가 없다.

오히려 이 사건의 경우 평가의 목적과 취지 등에 비추어 모니터링과 설문조사를 통해 취득한 절대적인 점수들보다 다른 여객운송사업자와 비교한 상대적인 평가 순위가 더 중요한 의미를 가진다고 할 것인데, 원고는 1, 2차 암행 모니터링에서도 설문조사와 마찬가지로 최하위권의 순위를 기록해 조사 결과 상호간에 현저한 차이가 난다고 볼 수도 없다. 이에 의하면 원고가 내세우는 사정만으로 설문조사가 그 결과에 신빙성이 없어 위법하다고 보기는 어렵다. 원고의 주장은 받아들이지 않는다.

⑵ 재량권의 일탈, 남용

제1심과 이 법원이 채택한 증거에 의해 인정되는 아래와 같은 여러 사정들을 종합해 볼 때, 원고가 내세우는 여러 사정들을 감안하더라도 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 이익 형량을 전혀 하지 않거나 정당성과 객관성이 결여된 이익 형량을 함으로써 재량권을 일탈, 남용했다고 보기는 어렵다. 원고의 주장은 받아들이지 않는다.

① 해운법 시행령은 제5조에서 고객만족도 평가의 결과가 부진한 항로의 내항 정기 여객운송사업 면허를 받은 자에 대해 사업계획변경 인가와 관련한 불이익을 주거나, 보조항로사업자를 선정하는 경우에 감점을 부여하거나, 다른 사업자에게 신규 해상여객운송사업 면허를 부여하는 등의 불이익 조치를 할 수 있다고 정하고 있다. 처분청은 위 규정에 근거해 처분사유의 구체적 내용 즉, 고객만족도 평가 내역, 평가 결과 부진의 사유, 여객선 운행 항로의 특성 및 주변 환경 등을 고려해 개별적 사안에 적합한 처분의 종류를 선택할 수 있다고 볼 것인데, 이 사건의 경우 피고는 위와 같은 제반 사정들을 고려해 처분의 종류를 정한 것으로 판단된다.

② 이 사건 고객만족도 평가의 세부 항목은 주로 이용객의 안전과 편의, 여객선 내부의 위생 상태 등을 측정하기 위한 것으로서, 행정청이 위와 같은 평가를 정기적으로 실시하고 그 중 평가 결과가 부진한 일부 여객운송사업자에게 이 사건 처분과 같은 불이익을 가함으로써 여객운송사업자로 해금 이용객의 안전과 편의성 확보에 최우선을 두는 영업을 영위하도록 유도함으로써 달성할 수 있는 공익은 이 사건 처분으로 인해 원고의 수익이 감소됨으로써 침해 받는 사익에 비해 훨씬 중요하다고 볼 것이다.

특히 조그마한 안전 불감증이 대규모 인명 피해를 수반하는 해양 안전사고로 이어질 위험성이 상존하는 해상여객운송사업의 특수성을 감안할 때 행정청이 위와 같은 공적인 이익을 도모하기 위해 보다 엄격히 법을 집행할 필요성이 크다고 하겠다.

이 사건 항로에 관해 신규 운송사업 면허를 부여한다고 하더라도 원고의 기존 사업 면허를 박탈하는 것이 아닐 뿐만 아니라, 원고는 신규 사업자와 경쟁을 통해 사업을 계속 영위할 수 있고, 그와 같은 경쟁을 통한 서비스 향상이 이용객에게 돌아갈 것으로 기대되는 점 등을 감안할 때 이 사건 처분으로 인해 침해되는 원고의 사익이 앞서 본 바와 같은 공익적 가치를 넘어설 정도로 크다고 볼 수는 없다.

③ 원고는 해운법(2015년 1월6일 법률 제13002호로 개정되기 전의 것) 제5조 제2항 제3호에서 고객만족도 평가 결과가 부진한 여객운송사업자에 대한 불이익으로서 신규여객운송사업 면허를 부여하는 경우에는 수송수요 기준에 관한 심사를 생략할 수 있다고 규정했으나, 위 조항이 수송수요 기준을 초과하는 항로에도 신규 여객운송사업면허를 부여할 수 있도록 허용하는 취지라고 해석할 수는 없으며, 이 사건 처분은 원고와 신규 사업자를 도산에 이르게 하는 극단적인 조치로서 수송수요 기준을 둔 해운법의 입법 취지 및 헌법 원칙 등에 반한다고 주장한다.

살피건대 제출된 자료만으로 이 사건 처분이 수송수요 기준을 고려하지 않은 처분으로 원고의 존립 자체를 위협하는 처분에 해당한다는 점이 객관적으로 증명됐다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 원고가 주장하는 해석론에 따른다면 수송수요 기준을 겨우 충족하는 수준의 항로에서 일단 여객운송사업을 시행하고 있는 사업자의 경우 고객만족도 평가에서 아무리 낮은 평가를 받는다고 하더라도 신규 사업자가 진입할 위험성이 없는바, 이는 이용고객의 안전과 편의를 고려하지 않는 상태에서 여객운송사업자의 영업상 이익만을 절대적으로 보장해주는 해석론으로 관련 조항의 규정 내용 및 취지에 반한다고 볼 것이다.

이에 의하면 원고의 주장은 받아들이지 않는다. 덧붙여 현행 해운법(2015년 1월6일 법률 제13002호로 개정된 것)은 2014년 4월 발생한 세월호 사고가 내항 여객운송사업자의 안전관리 소홀 등이 원인이 돼 발생했다는 전제에서 수송수요 기준 등을 통해 여객운송사업면허 취득에 진입장벽을 둔 것이 여객운송사업자의 안전관리 소홀에 영향을 미쳤다는 반성적 고려에 따라 종전 해운법 제5조 제1항 제1호 및 같은 조 제2항을 모두 삭제함으로써 해양수산부장관이 해상여객운송사업자에 대한 면허 부여 시 심사해야 할 요건에서 수송수요 기준을 원천적으로 제외하고 있다.

④ 원고는 이 사건 처분이 고객만족도 평가에서 하위권을 기록한 다른 운송사업자들과 원고를 차별하는 조치라고 주장하나, 원고가 들고 있는 사례들은 여객선 운행 항로, 고객만족도 평가 결과의 구체적 내용 등을 달리하는 사안으로 원고가 내세우는 사정만으로 이 사건 처분에 합리적인 근거가 없는 차별이 존재한다고 보기는 어렵다.

원고는 복수의 운송사업자들이 운항하고 있는 항로에서 한 사업자가 고객만족도 평가에서 최하순위가 된다고 하더라도 그에 대한 제재적 처분으로서 신규 사업자에게 면허를 주지는 않을 것임에 비추어 이 사건 처분은 복수의 운송사업자들이 운항하는 항로와 단독 운송사업자가 운항하는 항로를 차별하는 조치라고도 주장한다.

그러나 앞서 언급한 바와 같이 단독 운송사업자가 운항하고 있는 항로의 경우 아무리 고객만족도 평가 결과가 나쁘더라도 신규 사업자에 대한 면허 부여는 고려될 수 없는 처분이라는 것은 원고의 독자적인 견해에 불과해 받아들일 수 없다.

⑤ 원고는 이 사건 처분으로 인해 이용고객의 편의와 안전이 오히려 침해된다는 취지로도 주장하나, 제1심의 현장검증결과 등에 의해 알 수 있는 여러 사정에 비추어 이 사건 처분으로 인해 원고가 주장하는 것과 같이 이용객의 편의와 안전이 침해된다고 볼 만한 사정이 없다. 이 사건 항로의 부두에는 복수 선박의 동시 접안이 가능해 보이고, 계절이나 조수에 따라 동시 접안이 어려운 경우에는 시간 조정이나 부두시설공사 등을 통해 접안 문제를 해결할 수 있다고 판단된다.

3. 결론

원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각해야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이해 정당하다. 따라서 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각한다.

<계속>
 

< 코리아쉬핑가제트 >