일본 컨테이너 전략항만 재검토…실효성은?

도쿄항

●●●일본 정부가 몇년이란 세월이 흘러도, 전혀 눈에 보이는 성과를 보이지 않고 있는 ‘국제 컨테이너 전략항만’을 7월10일부터 검토하기 시작했다. 경쟁 항만에 비해 지위가 하락한 일본 컨테이너항만이 다시 상승할 수 있는 발판을 마련할 수 있을지 관심이 모아진다.

정책 바뀔 때마다 재검토하는 전략?

일본 국토교통성은 전략 항만 검토 이유에 대해 다음과 같이 설명하고 있다. “2010년 8월에 한신항, 게이힌항을 선정한 후, 대수심CT 정비 및 항만운영회사에 따른 항만운영 등 하드하고 소프트하게 시책을 집중시켜왔으나, 그동안 한편에서는 거듭되는 컨테이너선 대형화나 기간항로의 재편 등, 해운·항만을 둘러싼 정세가 크게 변하였다.

또한, 아베정권에서도 ‘일본재흥전략’ 가운데, 국제컨테이너 전력항만정책을 확고하게 추진했다. 이러한 상황에 입각하여, 국제컨테이너 전략항만의 모든 정책이 심화됨과 동시에, 국가와 항만관리자·운영회사, 항만관계자 각자가 해결해야하는 과제를 명확하게 하고, 구체적인 대응을 가속화해야할 필요가 있다.”

이 관청의 이야기를 나름대로 ‘해석’하면, “한신항, 게이힌항을 컨테이너 전략항만으로 선정하여, 대수심 선석건설 및 항만운영의 민영화 등을 추진해왔으나, 전혀 성과가 나타나지 않는다. 그런 일본을 놔두고, 세계에서는 2만TEU급과 같은 초대형선이 나오거나 기간항로에서 일본항을 빼는 곳이 늘어나는 등 기간 컨테이너항로의 상황이 상정을 넘어서 먼저 앞서 있다.

한편, 아베정권의 일본재흥전략으로 혼이 난 적도 있어, 민주정권시대의 전략항만을 적당히 재검토하여 자민정권의 개혁실적 중 하나로 남기고 싶다. 늘 그렇듯이 학자 및 유식자, 업계 관계자들을 모아 모양새를 그렇듯하게 보이도록 한다.”

국토교통성은 이번 검토에서 2009년 말에 만들어진 ‘국제 컨테이너 전략항만 검토위원회’를 재구성하고, 치바대학대학원의 기무라 타쿠마(木村琢磨) 교수를 좌장으로 한 ‘국제 컨테이너 전략항만 정책추진 위원회’를 만들었다. 이 위원회가 항만전략 전체를 검토하는 장이 될 것이다. 위원회 멤버는 국토교통성의 관료4명을 포함하여, 항만·항운·해운·산업계 등에서 참가한 총 20명으로 구성되어 있다.

그렇다면 ‘국제컨테이너 전략항만’정책의 목적은 무엇일까. 그리고 그것을 실현하기 위해서 지금까지 어떤 방책을 취해왔는가. 그것을 다시한번 확인해야 할 것이다.

‘전략항만’정책의 목적은 단 하나다. 즉, 국제컨테이너 기간항로선을 일본으로 기항하도록 유지·확대하는 것이다. 알다시피, 일본은 무역국가로써 상대적으로 지위가 저하, 즉 21세기에 들어서부터는 일본발 화물이 주춤한 가운데, 외항 정기컨테이너선의 일본기항도 급감하였다. 대기업 선사들은 얼라이언스가 유럽 및 북미의 기간 루트에서 각각 열개 이상 운영되는 정기항로 중, 일본으로 직접 기항하는 루프는 겨우 1~2개에 그친 상태이다.

모 얼라이언스의 유럽항로는, 단 한개도 일본으로 직접 기항하지 않고 있다. 국가로선 이건 아니라고 생각한 것도 당연한 일이다. 직접 기항하는 기항선이 없어지면, 본래 가장 저렴하고 시간이 짧은 직항해상운송을 이용할 수 없게 되며, 일본에 있는 기업들의 운송 코스트가 높아져 국제경쟁력이 저하된다. 환적시 지연 리스크·화물 손상도 늘어나서, 일본기업의 전체적인 입지환경이 악화되기 때문이다.

일본으로의 ‘직접 기항선의 유지·확대’를 실현하기 위한 방책으로, 전략항만정책은 ①전략항만에 광역으로부터 화물집약(내항 피더 강화), ②화주 서비스 향상(항만 게이트·오픈시간 연장 및 항만 정보서비스), ③초대형선에 대응하기 위한 대수심 선석정비, ④국민들의 시선으로 전략적인 항만운영실현을 위한 항만운영회사를 지정, ⑤한신·게이힌항 CT전체의 일체 운영에 따른 터미널 비용의 절감 등의 방책이 추진되어 왔다.

국제컨테이너 전략항만이란

자민당 시대인 2004년 7월 전 세계에서 상대적으로 일본항만의 지위가 낮아지는 것을 막아, 한국 부산항에 대항해 일본을 아시아의 해상물류허브로 발전시킬 목적으로 수퍼 중추 항만정책이 도입됐다. 하지만 “선택과 집중이 열쇠가 될 것”이라고 외쳤음에도 불구하고, 3대항만·6항(컨테이너항으로써는 2항만·5항)이 지정항만이 된 전략 자체의 애매함으로 인해 국제 경쟁력 회복은 이루지 못했다.

그 후 민주당 정권하인 2009년 10월에 구성된 국토교통성 성장전략회의에서 하나의 과제였던 ‘해양국가 일본의 회복’의 일환으로 상기 정책을 발전 해소시킨 ‘국제 컨테이너 전략항만’(벌크선 전략항만도 별도로 정책입안)으로 개정했으며, 다음해인 2010년 8월에 새로운 국제컨테이너 전략항만으로써 한신항 및 게이힌항을 선정했다.

그러나 이러한 방책의 실효도가 어느 정도였는가 하면 여러분들도 아시다시피, ‘목적’은 전혀 달성하지 못했다. 일본 직항이 늘기는 커녕, 전세계 다른 항로들은 전체적으로 증가하고 있는 것을 생각하면, 오히려 일본으로의 기항률은 더 감소하고 있다고 보면 된다.

물론, 상기의 ①~⑤까지의 정책이 전혀 추진되지 않은 것은 아니다. 수퍼 중축항만 때부터 생각해보면, 거의 10년이란 세월이 흘렀고, “겨우 그정도?”라고 말할 정도로 더디지만, CY의 게이트 오픈시간 연장 및 24시간제 모델도 실시하게 되었고, 수심 16미터 이상의 초대형선용 선석도 현재 3버스, 내년 2014년도에는 4버스정도 가동될 예정이다.

또한, 내항피더 모델사업을 정비한 결과, 지난 2004년도에는 부산 트랜쉽에 유출된 지방발착 국제컨테이너 화물 중, 약 6만TEU를 전략항만으로 되돌렸다는 국토교통성의 자료도 있다.

실효 없이 늘지 않는 전략항만의 화물

그러나 국토교통성의 조사에 따르면, 16m 이상의 대수심 선석은 부산에는 21, 상해에도 16, 싱가포르에는 23버스나 있기 때문에, 이제야 3버스가 생긴 일본과는 차원이 다르다.

CT오픈시간도 일본에서는 이제와서 ‘확대’라던지 ‘연장’을 의논하고 있지만, 부산을 비롯한 아시아의 다른 대형 허브항은 모두 24시간 오픈이 당연지사이다. 지금에 와서 24시간 오픈 모델사업이나, 일요일하역이 화제가 되고 있는 나라는 일본정도 밖에 없을 것이다.

혹은, 부산 트랜십으로 유출된 컨테이너 화물중, 6만TEU를 되돌리고 싶어도 그것이 기뻐할만한 양일까. 6만TEU라면, 부산의 연간 취급량의 0.35%정도에 해당되는 양에 지나지 않아, 게이힌·한신항의 취급량에 주는 임팩트도, 그 취급량을 0.47% 늘리고 싶을 뿐이다.

그보다, 전략항만인 게이힌·한신항 전체의 컨테이너 취급량이 지난 2012년에도 1752만TEU에 그쳐, 2007년부터 현재까지 과거 5년간 취급량이 거의 변동이 없다는게 문제다. 얼마전에, 상해나 홍콩, 부산의 취급량은 대폭 증가했음에도 불구하고 말이다. 즉, 전략항만 정책만으로 전세계 선박을 끌어모을 수 없다는 것을 우선 알아야한다.

전략항만의 발상자체를 재검토해야할 때이다. 이 전략의 위기는 일본 구조 그자체의 문제를 해결하지 않으면 실현불가능하다는 점에 있다. 화물이 없으면 배는 오지 않는다.

어느 외국선사 대리점 대표가 국토교통성이 주도하는 국제컨테이너 전략항만에 대하여 이런 이야기를 기자에게 한 적이 있다.

“즉 경제원칙이다. 3개의 조건이 갖추어져 있으면 가만히 있어도 전세계의 배가 다가온다. 우선 ‘충분한 화물량’이 있으며, ‘자유로운 기항’이 가능하며, 항만 전체의 비용이 저렴할 것, 이 3가지 조건중 한가지도 없는 곳이 일본이다. 기항선이 늘리가 없다.”

그 후에 “우리(대리점)도 배가 많이 오지 않으면, 밥줄이 끊긴다”고 익살스럽게 한마디 더했다.

그러나 실제로 이 대리점 대표의 발언은 국제컨테이너 전략항만의 과제를 정확히 파악하고 있다. 게다가 모두 일본의 구조적 문제이기도 하다. 예를 들어, 외국선사들은 국제적으로 해운자유의 원칙이 있는데 일본에서는 기항을 시작할 때에도 사전협의 및 CT오픈시간, 기용하는 항만업자 등 자유롭지 않은 ‘구속’이 있다고 불만을 말한다. 하지만 이것은 항만하역노무의 직역확보 및 안전조업 등의 조정으로 하지 않을 수 없다.

또 하나의 문제인 항만 코스트 문제도 일본전체의 물가수준 문제가 심각하기 때문에 항만자체에서 해결할 수 있는 부분은 거의 없다. 또한, 국토교통성의 조사에서는 한국 부산항만공사 등은 연간 엔으로 환산하여 약 40억엔에 이르는 인센티브(항비감면 포함)를 선사에 주고 있다고 하나, 게이힌·한신의 전략항만은 모두 그만한 여유가 없는게 아닐까. 그리고 가장 중요한 문제는 ‘일본발 화물량’이다. 이것만 풍부하다면 앞의 2가지 문제가 있더라도 선사들은 기항하게 될 것이다.

그러나, 현실은 그렇지 않다. 게다가 북미·유럽향 아시아발 화물 중에서 일본발 화물은 25~30%나 차지하고 있었으나, 현재는 4% 전후까지 비율이 떨어졌다. ‘하우라’(端裏)라는 일본 해운업계의 용어가 있다. 원래는 주농종어(主農從漁)의 소어촌이라는 의미였으나, 해운업계에서는 주요항의 반대의 의미로, 별로 화물이 없는 작은 지방항을 가리키는 단어가 됐다. 즉 전 세계에서 화물시장으로써 일본을 봤을 때 이미 일본은 아시아에서 하우라(端裏)이며, 주요항은 상하이 및 부산 홍콩 싱가포르 등인 것이 현실이다.

따라서, 당연히 일본으로 1만TEU이상의 대형모선을 기항시킬 필요성은 줄어들며, 일본은 피더노선으로 활용하면 된다는 게 선사전략이다.

1만TEU급이면 충분했던 것이 2만TEU급 에 가까운 컨테이너선이 유럽, 미국 기간루트에 등장하는 시대가 되었지만, 이러한 초거대선의 경제효과는 결과적으로 한번에 대량 컨테이너를 운송하고, 한번의 기항으로 대량 선적 및 하역이 가능한지 여부에 따른다. 이 또한 당연히 기항지는 그것이 가능한 항만에서 이루어지고, ‘하우라’(端裏)로 기항하는 것은 논외이다.

고베항

空洞化라는 구조문제가 최대 장애물

그렇다면, 예전의 수출대국 일본 화물이 왜 그렇게까지 감소했을까, 이것은 이미 일본 제조업이 생산거점을 해외로 이관하여 일본내에서 공동화 현상이 나타난 것이 가장 큰 이유이다.

고운임인 일본의 노동력, 그리고 장기간 지속된 엔고현상, 이 두가지 요인으로 상품가격상의 국제경쟁력이 떨어질 것을 우려한 일본의 제조업자들은 중국 및 동남아시아 등 해외로 계속해서 생산거점을 이전해갔다. 그 결과, 일본에서 생산되는 것이 급감하여, 수출되는 화물량도 계속해서 줄어든 것이다.

반대로 수출대국으로 뛰어오른 곳이 중국이었는데, 한때 중국의 수출화물의 40% 가까이가 사실은 일본계 업체가 현지에서 생산한 제품이었다. 지금은 그 비율이 더 낮아졌겠지만, 생각외로 세계 최고가 된 상하이항을 비롯하여, 중국 전항만의 화물량을 늘려 번성하게 만든 곳은 일본계 기업이었던 것이다.

최근 아베노믹스 효과로 엔저현상이 나타났지만, 일부 유식자는 “엔저라고해서 일본발 수출이 그만큼 늘지는 않는다. 이미 공동화가 상당히 진행되어 버린 지금, 엔저효과는 극히 한정적이다”라고 비관적인 의견을 내세웠다.

즉, 일본으로 기항선을 늘리고자 하는 것이 전략항만정책의 목적이지만, 앞서 말한대로 항만 뿐인 작은 시책으로는 사태를 해결할 수 없으며, 더욱 근본적으로 일본의 구조문제를 정면돌파하지 않는 한 문제는 해결되지 않을 것이다.

일관성 없는 일본 항만정책

정말 큰 시점에서 항만물류정책을 생각해야한다. 그러기 위해서라도 지금까지의 국토교통성 정책의 ‘정합성’부터 검토하는 것이 필요하지 않을까.

예를 들면, 국토교통성은 주로 90년대까지 일본 전국의 100항 가까이 되는 지방항에 대하여, 자치체가 쉽게 내린 전망으로 인하여 컨테이너 버스 건설을 계속해서 허용했다. 당시 지방산출 화물을 그대로 지방으로부터 내보내면 주요항으로 트럭운송하여 이동거리 비용도 줄어들고, CO2도 감소되는 동시에 지방 국제화가 될 것이라고 멋지게 변명하였다.

그러나, 지금은 그 지방항의 컨테이너 버스 대부분이 가동되지 않은 ‘거대한 낚시터’로 변하고 있다. 이 명백한 ‘실패’에 대하여, 국토교통성은 반성하는 기미가 없다.

그리고 현재, 이러한 지방 컨테이너항 남용의 결과는 위급한 사태에 직면한 전략항만구상인 것이다. 그 때 낭비한 거액의 보조금을 처음부터 이 전략항만의 핵심인 ‘선택과 집중’에 전략적으로 쓰였더라면, 사태는 조금 더 개선되었을지도 모른다.

현재 국토교통성은 이러한 지방항으로부터 전략항만으로 내항선 피더에 따른 국제화물 집약을 권유하고 있으며, 이미 모델사업도 전개되고 있다. 지방항에 내항피더에 인센티브를 내라고 요청하는 등 국토교통성은 힘을 싣고 있다.

그렇다면 남용된 지방 컨테이너항도 낭비되지는 않겠다는 이유에서 이겠지만, 내항선에 의한 전략항만의 화물집약으로 어느정도 의미가있는 곳은 게이힌 한신항 인근과 동북태평양연안의 지방항 정도일 것이다. 홋카이도나 동해연안, 큐슈 인근부터는 부산으로 내보내는게 더 빠르기 때문이다. 게다가, 이 내항선 피더의 권유로 육송 트럭업계가 위기에 빠졌는데, 이에 대한 해결책은 생각하고 있는 것일까.

예전부터 국토교통성은 일본열도개조의 첨병이 되어, 일본 전체에 고속도로망을 정비할 것을 지상명제로 해왔다. 일본의 트럭물류가 종횡으로 정비되어 있는 것을 높이 평가할 때, 그 뒤에서 많은 내항선 업자들은 경영위기에 빠져가고 있었다. 그것이 이번엔 반대의 상황이 온 것이다.

이번에 전략항만의 검토를 시작한 국제컨테이너 전략항만정책 추진위원회는 우선 이러한 과거 국토교통성 정책의 정합성부터 논해야할 것이다.

그리고 나서, 일본의 구조문제와 전략항만과의 정합성도 생각하지 않으면 안된다. 국토교통성에서만 할 수 있는 일은 극히 적다. 애초에 이 전략항만정책이 필요한가? 라는 발상을 해도 될 것이다. 발상의 원점을 ‘일본전체에 있어서 무엇이 좋은지’에 두고, 온갖 제약을 다 빼고 생각해 봤을 때 처음으로 일본항만의 기사회생 구상이 나타나지 않을까. 이번 전략항만의 재검토논의의 행방에 주목할 것이다. (7.22자 7.29자 일본쉬핑가제트)