[ 기고- 李大雨(한국예선협회 전무이사) ]

曳船事業 現況과 制度 개선방향에 대한 연구

1. 문제의 제기

문민정부 출범이후 각종 규제완화정책이 사회경제적으로 크게 부각되고 있
다. 종래 대부분의 사업에 대해 엄격한 규제제도를 실시해와 민간의 자율성
을 저해하고 결과적으로 국내산업의 경쟁력을 약화시키는 요인으로 작용해
온 정부의 규제를 새정부가 시정하고자 나선 것이다. 이같은 정책은 기본
적으로 민간의 창의성과 자율성을 존중하는 것으로서 크게 환영하는 방이다
. 그러나 규제완화정책의 시행에 있어선 상당한 신중을 기해야 할 사안들이
있다. 왜냐하면 모든 사업에 일률적으로 무조건적인 규제완화를 실시하게
될 경우 산업부문에 따라선 부작용이 크게 발생할 분야도 있을 것으로 여겨
지기 때문이다. 이에 따라 예선사업에 대한 규제완화가 어떠한 관점에서 이
루어져야 하며 예선사업의 발전을 위한 정책은 어떻게 마련, 시행해야 하는
가를 명확하게 밝혀보고자 한다.

2. 예선사업규제내용

우리나라에선 지난 1975년에 예선사업의 민영화를 실시했다. 그러나 예선사
업은 허가제로 되어 있으며 해운항만청장이 각 항만별로 허가를 하고 있다.
허가기준으로선 ▲항만별 예선의 수요량에 적합해야 하고 ▲예선의 척수,
예선의 추진기형의 성능 및 자본금등이 일정한 기준을 충족해야 한다. 한편
각 항만에 필요한 예선척수와 마력수는 해운항만청이 3년마다 한번씩 결정
해 왔다. 예선사용요금 또한 해운항만청의 인가요금제도이다.
이같이 예선사업에 대해 정부가 신규진입 및 요금상의 규제를 시행하고 있
는 것은 ▲위험한 해상에서의 예선작업을 안전하고도 계속적으로 제공할 수
있는 능력이 있는 사업자에게 제한시켜 예선사용에 따르는 안전성, 계속성
및 공공성을 확보하고 ▲ 과도한 경쟁을 제한함으로써 자원의 낭비방지 및
효율적 이용을 도모하고 ▲ 일정자격을 충족하는 사업자에게 사업을 수행
케 하여 이용자가 입게될지도 모를 피해를 미연에 방지하기 위해서다. 또한
▲ 요금을 통일화시켜 이용자 및 사업자간에 발생할 수 있는 분쟁의 여지
를 없애고 ▲ 부당하게 높은 요금의 인상을 규제함으로써 이용자를 보호하
려는 데에 목적을 두어 왔다.

3. 예선사업규제의 문제점

정부는 이같은 목적하에 예선사업을 규제해 왔으나 규제제도가 그동안 이용
자를 보호하려는 수단으로 이용되기 보다는 오히려 사업자를 보호하려고 하
는 수단으로 이용되기 보다는 오히려 사업자를 보호하려고 하는 수단으로
이용되어 왔다는 지적도 없지는 않는 것 같다. 그동안 이용자들로 부터 제
기되어 온 불만의 내용은 대체로 다음과 같이 분석할 수 있을 것이다.
첫째, 신규진입에 대한 규제내용을 정부가 지나치게 엄격하게 적용함으로써
신규 사업자수를 늘리지 않았고 따라서 기존 사업자들만 보호하게 되어 비
효율적인 서비스를 제공하는 결과를 낳게 했다는 것이다. 더구나 이용자인
선사나 하주가 자가선박을 위한 자가예선을 보유하려는 것에 대해서도 이를
허용하지 않고 있으며 선사가 종합물류업자로 변신해 경쟁력을 강화시키고
자 하는 것을 근본적으로 불가능하게 하고 있다는 것이다.
둘째로는 예선사용요금이 항만별로 차이가 없는 전국동일요금이라는 것이다
. 즉, 이용자가 많은 대규모 항만과 이용자가 적은 소규모 항만간에는 예선
의 가동률도 상이하며 원가구조 또한 상이할 것임에도 불구하고 현재의 요
금구조에는 이러한 점들이 전혀 반영돼 있지 않다는 점이다.
그리고 셋째는 현재의 예선사용기준이 지나치게 높다는 것이다. 해항청은
선박의 항만내 예인과 이접안에 필요한 마력수 및 예선척수를 기상상태, 조
류상태, 접안시설의 상태 및 본선의 규모등을 고려해 책정한 예선사용기준
을 정해두고 있으며 각지방청은 전국적인 차원에서 결정한 예선사용기준을
참고하고 각 항만별 상황을 심도깊게 고려하여 항만별 예선사용기준을 설정
해 두고 있다. 그런데 이같은 예선사용기준이 이용자의 관점에서 볼 때 매
우 높은 것이 아니냐는 것이다.

4. 예선서비스의 본질

예선서비스는 우리의 경제생활에 필수적인 서비스라는 점이다. 수출입화물
의 99%이상이 항만을 통해 운송되고 있는 우리나라의 경우 해운서비스는 필
수적인 서비스이다. 즉, 예선이 불특정 다수의 화물을 운송하고 있는 선박
에 서비스를 제공하고 있는 것이기 때문에 예선섭시스가 필수적인 서비스라
고 할 수 있는 것이다.
또 예선서비스가 필수적인 서비스이기 때문에 이를 이용하고자 하는 의사를
가진 이용자에게는 누구에게라도 언제 어디에서든 제고돼야 한다. 즉, 예
선업자는 이용에 따른 부당한 취급을 하지 않아야 하며 이용자가 이용을 원
하는 합리적인 시간대에는 언제든지 제공해야 하며 이용자가 현저히 적은
소규모 항만이라 하더라도 에선서비스는 언제나 제동돼야 하는 것이다. 이
러한 예선서비스의 특성을 소위 예선의 공공성이라고 한다. 즉 협의된 요금
을 지불하기만 하면 누구라도 차별하지 않고 이용시키게 하는 특성이 예선
의 공공성이 갖는 주요 내용이다.
아울러 예선서비스는 필수적인 서비스이기 때문에 계속적 및 안정적으로 제
공돼야 한다는 점이다. 따라서 예선사업자의 일방적인 사정에 의해 서비스
제공이 중단되어선 안된다. 그런데 예선서비스가 계속적 및 안정적으로 제
공되기 위해선 예선업자의 경영기반이 안정될 필요가 있다. 이를 위해선 사
업자가 과도한 경쟁에 의해 사업경영기반이 흔들리지 않도록 서비스의 공급
에 관한 조정을 행할 필요도 있는 것이다.
또 이용자에게는 안전한 예선서비스가 제공돼야 한다는 점이다. 예선작업
여하에 따라선 민영 및 재산에 큰 손해를 초래할 가능성을 배제할 수 없기
때문에 예선사업을 하고자 하는 민간이 안전한 예선서비스를 제공할 수 있
는 능력을 보유하고 있는지 없는 지를 판단하여 사업허가 여부를 결정해야
한다.
또 예선은 항만시설에 해당되지만 반드시 항만당국만이 예선사업을 수행해
야 하는 것은 아니며 민간이 수행할 수도 있다는 점이다. 그러나 항만당국
은 안전을 확보할 수 있고 모든 이용자를 차별없이 취급할 수 있는 두가지
조건만을 만족시킬 수 있는 민간사업자가 출현한다면 이 두가지 조건을 담
보로 하여 사업을 하도록 승인하는 것이 효율적이고 또한 이같은 민간사업
자에 의해 예선서비스를 제공케 하는 것이 질높은 서비스의 제공을 위해서
도 바람직하다는 것이다.
이상에서 살펴본 바와 같이 예선사업에는 안전성과 공공성의 확보가 절대적
인 기본조건으로 작용하고 있다. 따라서 정부로서도 이 두가지 조건을 충족
시킬 수 있는 능력을 보유하는 사업자에게만 예선사업을 허가해 왔다고 할
수 있다.
5. 예선사업을 둘러싼 환경변화

위에서 살펴본 예선사업의 본질을 충분히 인식하고 예선사업을 발전시켜 효
율적인 항만운영을 도모하기 위해선 예선업을 둘러싼 최근의 환경변화를 명
확하게 분석해야만 한다. 최근들어 예선사업을 둘러싸고 있는 환경변화는
격심하다. 경쟁원리의 도입 및 규제제도의 점전적 완화등 기업의 경쟁력 강
화를 위한 각종 요청이 밀려들고 있다. 이에 따라 예선사업자들도 이같은
환경변화에 대응해 나가지 않으면 사업을 영위하기가 힘들게 되고 있으며
사업자 내부로부터의 각종 합리화 및 생산성 제고 노력이 강구되지 않으면
안된다. 예선사업을 둘러싼 최근의 환경변화는 다음과 같이 정리할 수 있을
것이다. 첫째, 경쟁원리의 도입이 강력하게 요청되고 있다는 점이다. 종래
의 예선사업에는 신규진입에 대한 규제가 있었기 때문에 누구에게나 마음대
로 진입이 허용되지 않았던 것은 사실이다. 그 결과 기존의 사업자들이 다
소 보호를 바다 왔음도 인정하지 않을 수 없다. 따라서 향후에는 신규진입
규제가 대폭 완화돼 나가야 할 것이며 기존의 사업자들도 이러한 환경변화
에 적극적으로 대응해 나가지 않으면 안된다는 점이다.
둘째, 향후 예선서비스의 공급량은 종래와 같이 계속적으로 증가하지는 않
을 것이라는 점이다. 최근들어 조선기술의 발달로 인해 예선의 성능은 급속
히 향상되고 있으며 더구나 고마력화되고 있다. 한편 본선도 트러스트를 장
치한 선박들이 증가하고 있다. 이에 향후 항만화물량이 증가하고 있다. 이
에 향후 항만화물량이 증가하고 예선을 사용해야 하는 대형선박의 입항척수
증가 및 선박의 대형화 경향이 계속 지속된다 하더라도 예선척수는 증가하
지 않거나 아니면 오히려 감소할 수도 있는 것이다. 일본의 경우 70년대초
반부터 지금까지 줄가차게 감소하고 있다. 반면에 예선은 고마력화하고 대
형화되고 있다. 항만화물량 및 입항선박의 척수가 계속 증가하고 있고 더구
나 선박의 대형화 경향이 지속되고 있음에도 불구하고 이러한 현상이 발생
하고 있는 것이다.
이같은 사실은 우리에게 중요한 시사점을 던져주고 있다. 종래에는 우린라
의 예선이 매우 부족한 상태이었기 때문에 예선척수가 급속하게 증가해 왔
으나 예선건조기술의 발달 및 본선의 트러스트장치 첨단화 등으로 이해 입
항선박수가 증가한다 하더라도 예선의 필요척수는 증가하지 않거나 오히려
감소할 수도 있다는 사실을 인식해야 한다. 따라서 이같은 상황에서 신규진
입규제를 무조건적으로 철폐하게 되면 과잉진입현상이 발생해 일정한 수요
를 둘러싼 고객확보 경쟁이 치열하게 전개되어 이는 약탈적 경쟁으로 비화
될 가능성도 충분히 있다는 점이다.
셋째, 에선사용과 관련된 안전기준은 계속 강화시켜 나가야 한다는 점이다.
과거 항만내에서 발생한 해난사고들 가운데에는 예선의 부적절한 이용으로
인한 사고도 있었고 예선운항부주의 등에 의한 예선사고 또한 빈번했다.
더구나 이러한 해난사고가 해를 거듭해도 감소하지는 않고 있다. 능력이 부
족한 예선이나 숙련선원의 부족으로 인해 해난사고가 향후에도 계속 발생하
게 된다면 이는 당해항만이나 이해당사자 뿐만아니라 지역경제 전체 나가아
국민경제에도 크나큰 영향을 미치게 될 것이다. 따라서 향후에는 항내 안
전의 확보는 보다 강화시켜나가야 할 필요가 있다.
6. 예선제도 개선방안

향후 예선사업에 대한 제도개선은 다음과 같은 방향으로 나가야 할 것이다.

첫째, 신규진입규제를 완화시키고자 하는 정부의 방침에는 이론이 없다. 이
를 위해선 현재의 허가제를 일정한 자격요건만 갖추면 사업을 할 수 있는
등록제로 전화하거나 아니면 허가제를 유지시킨다 하더라도 허가의 기준을
대폭 완화시켜 나가야 한다. 신규진입을 법적으로 금지하는 것은 국제화시
대에 그다지 바람직하지 못하며, 그 이유는 신규진입을 법적으로 금지해 두
게되면 ▲ 기존사업자만이 사업을 수행할 수 있기 때문에 질높은 서비스의
제공이 가능한 잠재적 사업자의 진입이 원척적으로 봉쇄돼 버리며 ▲`기존
기업도 혁신이나 효율성의 추구에 노력하기 보다는 현실에 안주하려고 하는
경향이 높아져 비효율적으로 되며 ▲ 그 결과 자원의 비효율적인 이용 및
질낮은 서비스가 제공될 가능성이 크기 때문이다. 따라서 법적으로는 가능
한 한 신규진입을 가능한 한 신규진입을 개방해 두는 것이 바람직하다. 그
렇게 해야만 기존기업도 잠재적 진입자를 예상해 질높은 서비스를 낮은 요
금으로 제공하려고 노력할 것이기 때문이다.
그러나 무조건적인 등록제나 완전자유화는 바람직하지 않다고 여겨진다.
왜냐하면 대형화나 대형선사들에게도 개방시킨다면 이들은 자가물량을 보유
하고 있기 때문에 기존의 사업자와 동등한 경쟁조건위에서 경쟁하지 않게
되며 그 결과 이들의 부당한 상거래 활동에 의해 중소사업자이 도태는 필연
적인 현상이 될 것으로 여겨지기 때문이다. 따라서 예선은 이들 대형화주나
대형선사들에 의해 잠식되며 예선시장은 이들에 의한 독과점구조로 변화되
게 되어 오해려 이용자에게 질낮은 서비스를 제공하게 되는 결과가 초래될
가능성이 거의 명백하기 때문이다.
더구나 전술한 바와 같이 예선시장은 전국을 합해서도 5백억억원을 밑도는
시장규모이기 때문에 대기업이 진입을 하게 된다면 대기업에 의ㅡ한 독점시
장으로 변해버릴 가능성이 농후한 것이다. 따라서 신규진입규제를 완화한다
하더라도 대형화주 및 대형선사의 진입은 배제할 필요가 있다.
한편 안전을 확보할 수 없고 신용력과 자금력을 갖추지 못해 안전하고 안정
적인 서비스를 제공하지 못하는 사업자 또한 배재해 나가야 하겠다. 그러나
이들을 제외한 자들에 대해선 진입을 허용해두는 것이 바람직하다.
둘째, 예선사용요금은 항만별로 자율화시켜 나가야 하겠다. 사실 항만에 따
라 예선에 대한 수요공급조건이 상이하기 때문에 항만별로 요금을 자율화시
켜 나가는 것이 바람직하다.
그러나 예선의 사용요금은 궁극적으로 예선을 어떠한 형태로 배선하느냐에
따라 결정돼야 한다고 생각한다. 예선사용이 개별계약에 의해 이루어진다면
각 사업자 및 이용자에 따라 계약요금이 이루어져야 하겠으며 공동배선이
이루어질 경우에는 동일항만 동일요금 원칙이 지켜져야 할 것이다. 따라서
예선사용요금은 예선의 배선방법과 연계돼야 한다.
셋째, 예선의 사용방법은 개별계약제보다는 공동배선제가 이루어질 수 있도
록 유도해야 할 것이라는 점이다. 오늘날의 예선은 고마력화 및 대형화돼
있기 때문에 예선의 구입에는 상당한 자금이 소요되며 더구나 운영을 위해
선 많은 인건비를 지불해야 한다. 따라서 값비싼 예선시설은 효율적으로 이
용돼야 한다.
그런대 개별계약제가 이루어지지 위해선 공동배선제가 실시될 때 보다도 더
많은 예선이 필요하다. 그러나 우리나라와 같이 시설이 부족하고 시설정비
자금이 풍부하지 못한 현 상황에선 자원의 과잉투자를 방지하고 효율적인
이용을 도모하기 위해선 공동배선이 필요하다고 여겨지는 것이다. 따라서
요금의 결정도 동일항만 동일요금 원칙을 지켜 나가는 것이 바람직하다.
그러나 공동배선 및 동일항만 동일요금원칙에 의해 이용자가 피해를 입지
않기 위해선 이용자와 사업자 대표로 구성되는 예선운영협의회를 결성하여
이 기구에서 요금, 당해 항만에 필요한 예선의 척수 및 마력수등을 헙의하
고 여기서 결정되는 협의사항이 지켜질수 있도록 돼야 한다. 그러기 위해선
예선운영협의회가 그 기능을 실질적ㅇ르ㅗ 발휘할 수 있도록 법적인 근거
조항을 만들어 둘 필요가 있다. 그리하여 가능하면 신규진입의 허용여부,
소요예선의 마력수 및 추진기 형태, 요금등을 자율적으로 협의하도록 규제
를 완화시켜 나가는 것이 바람직하다고 하겠다. 이와같이 정부에 의한 직
접적인 규제는 대폭 완화시켜 나가는 반면 이용자와 사업자간의 자율성을
존중하는 방향으로 나아가는 것이 바람직하다고 여겨진다.