기고/ 항만공사가 정한 항만시설사용료 규정의 구속력

항만법은 항만시설을 사용하려는 자는 관리청의 허가 등을 받거나 항만시설운영자와 임대계약을 체결하거나 임대계약자의 승낙을 받아야 항만시설을 사용할 수 있고(제41조 제1항), 관리청 등은 항만시설을 사용하는 자로부터 사용료를 징수할 수 있으며(제42조 제1항), 사용료의 종류와 요율 산정 시 고려 사항 등은 대통령령으로 정하도록 규정하였다(제42조 제3항).

항만법의 위임에 따라 제정된 항만법 시행령은 항만시설 사용료의 종류로 선박료, 화물료, 여객터미널 이용료, 항만시설 전용 사용료를 규정하고(제46조 제1항), 항만시설 사용료의 요율은 징수 대상별로 원활한 항만물류 등을 고려하여 해양수산부장관이 정하여 고시한다고 규정하였다(제46조 제2항). 이 시행령 조항의 위임에 따라 제정된 것이 바로 「무역항 등의 항만시설 사용 및 사용료에 관한 규정(해양수산부 고시)」이다.

한편, 항만공사는 무역항의 항만별로 설립되어 항만시설의 신설·개축·유지·보수 및 준설 등에 관한 공사의 시행 및 항만의 경비·보안·화물관리·여객터미널 등 항만의 관리·운영에 관한 사업을 수행하는데, 공사의 관할 구역은 항만법에 의한 항만구역 및 대통령령으로 정하는 항만구역 외의 항만시설 등이다(항만공사법 제4조 제4항, 제8조 제1항 제1호). 여기서 ‘대통령령으로 정하는 항만구역 외의 항만시설 등’에는 항만구역 밖의 시설로서 해양수산부장관이 공사별로 지정·고시한 항만법 제2조 제5호 가목의 기본 시설 중 수역시설 및 계류시설이 포함된다(항만공사법 시행령 제2조 제2항 제1호).

항만시설을 사용하려는 자는 항만공사법 시행령 제12조 및 같은 법 시행규칙 제9조에 따라 항만공사에 신청서를 제출하여 항만공사로부터 항만시설의 사용 승낙을 획득하여야 한다. 공사는 이와 같이 공사가 관리하는 항만시설을 사용 또는 임차하려는 자로부터 사용료 또는 임대료를 징수할 수 있고, 이 경우 공사가 징수할 수 있는 사용료 또는 임대료의 종류는 대통령령으로 정한다(항만공사법 제30조 제1항). 공사가 항만공사법 제30조 제1항에 따라 사용료를 징수할 때는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 종류별로 사용료의 요율 등을 정하여 해양수산부장관에게 신고하여야 하고(항만공사법 제30조 제3항), 공사는 신고한 사용료의 종류별 요율 등을 공표하여야 한다(항만공사법 시행규칙 제12조 제2항).

각 항만공사는 위 법령의 조항을 근거로 「OO항만공사의 항만시설 사용 및 사용료 등에 관한 규정(이하 ‘항만공사 사용료규정’)」이라는 명칭으로 규정을 제정하여, 항만공사가 관할하는 항만시설의 사용 및 사용료 등에 관하여 필요한 사항(항만시설사용료의 종류, 요율, 징수대상시설 및 기준에 관한 구체적인 내용)을 정하여, 항만시설 사용자로부터 사용료 등을 징수하고 있다.

 

이처럼 항만법과 항만공사법의 법 제정 시점이 달라 항만시설사용료 징수와 관련한 각 체계가 별도로 규정되어 있는 점, 항만공사법 제정 이전의 항만법에서 항만관리청이 징수할 사용료의 요율을 항만법, 항만법 시행령, 해양수산부(혹은 국토해양부) 고시로 순차 위임하던 것과 비교할 때 위임의 형식이 다소 다르다는 점 때문에, 사용자들은 항만공사가 사용료 등을 징수할 시 항만공사 사용료규정이 사용료를 산정하기 위하여 내부적으로 마련한 규정에 불과하여 “대외적 구속력이 없다”는 취지의 문제를 제기하곤 한다.

그러나 법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않은 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우, 그러한 규정은 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖지 않는 행정규칙의 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 되고, 따라서 해당 법령의 위임 한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 된다(대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두4841 판결 참조).

따라서 항만공사 사용료규정이 각 항만공사가 정한 내부규정에 불과하여 ‘대내적 효력’만 있다는 주장은 타당하지 않다고 사료되며, 상위 법령인 항만공사 법령에서 구체적으로 위임받은 사용료의 종류별 요율과 산정 방식에 관하여 규정하면서 그 내용을 보충하고 있다고 볼 것이므로 상위 법령과 결합하여 ‘대외적 구속력’이 있다고 판단된다. 

▲성우린 변호사는 변호사 자격증을 취득하기 전 팬오션에서 상선 항해사로 근무하며 벌크선 컨테이너선 유조선 등 다양한 선종에서 승선 경험을 쌓았다. 배에서 내린 뒤 대한민국 변호사 자격증을 취득하고, 현재 로펌에서 다양한 해운·조선·물류기업의 송무와 법률자문을 담당하고 있다. 

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