기고/ 지방자치단체 사이의 해상경계 분쟁

“바다와 인접한 지방자치단체간의 해상경계의 기준은 무엇인가요?”

우리나라는 지정학적으로 3면이 바다로 둘러싸인 반도 국가이기 때문에 지방자치단체 중 상당수가 바다와 연접(連接)하고 있다. 바다는 자원의 보고로 경제적 가치가 매우 크기 때문에 해상경계가 어디까지인지 등에 대하여 인접 지방자치단체 사이에 분쟁이 빈번히 발생하고 있다. 

그런데 바다의 경우에는 육지의 지번이나 지적도와 같은 ‘해번’이나 ‘해적도’등이 존재하지 않기 때문에 그 경계를 확인하거나 획정하는 일이 쉽지 않다. 그에 따라 바다의 경계를 둘러싼 지방자치단체 사이의 분쟁은 육지에 비해 더 빈번히 발생할 수밖에 없고, 그 분쟁의 해결도 매우 어려울 수밖에 없다.

위와 같은 분쟁들의 발생과 모순되는 사실은, 공유수면인 바다가 지방자치단체의 관할구역에 포함되는지를 확정할 수 있는 법령상 명문의 근거나 연접한 지방자치단체 사이의 해상경계를 확인할 수 있는 명시적인 법령상 규정이 존재하지 않는다는 것이다.

이러한 상황에서 헌법재판소는 종래 ‘국립지리원이 간행한 지형도상 해상경계선’을 불문법상 해상경계선으로 인정하여, 위 해상경계선을 기준으로 공유수면 매립지와 공유수면 관리구역에 관한 관할권 결정에 있어 유일한 기준으로 적용한 바 있다(헌법재판소 2006. 8. 31. 선고 2003헌라1, 헌법재판소 2004. 9. 23. 선고 2000헌라2, 헌법재판소 2010. 6. 24. 선고 2005헌라9, 2007헌라1·2 병합 등).

이후 헌법재판소는 2015. 7. 30. 홍성군과 태안군 간의 해상경계가 문제되었던 권한쟁의 사건에서, 국가기본도상의 해상경계선은 국토지리정보원이 여러 도서 사이의 적당한 위치에 각 소속이 인지될 수 있도록 실지측량 없이 표시한 것에 불과하다는 이유로 국가기본도상의 해상경계선을 공유수면에 대한 불문법상 해상경계로 인정해왔던 기존 헌법재판소 결정을 변경하였으며, 불문법상 경계가 인정되지 않는 이상 등거리 중간선 등 형평의 원칙에 따라 해상경계를 정해야 한다는 법리를 밝힌 바 있다(헌법재판소 2015. 7. 30.자 2010헌라2).

지형도상 해상경계선은 ① 국립지리원의 견해에 의하더라도 도서의 소속을 표시할 뿐 지방자치단체의 관할구역을 판단하는데 아무런 법적 구속력이나 입증력을 가지지 아니한다는 점{국립지리원고시 제13호(1974. 12. 10.)}, ② 주로 연안해역을 중심으로 오랜 기간에 걸쳐 자연적으로 형성되고 인근 어민들의 생활터전이 되어 온 연안 갯벌 등 어장을 중심으로 바다에 인접한 시·군·구 간의 공평하고 합리적인 어업활동을 규율하기 위한 목적으로 획정되고 기능한 것에 불과하다는 점, ③ 관할을 결정하는 기준으로 정하는 것에 대한 기능적인 문제점들(여러 차례에 걸친 해상경계선의 변경, 지형도상의 해상경계표시와 다른 관행 어업에 따른 보상선 존재, 쟁송해역 및 그 인근 해역에 다수의 해상경계선 표시의 존재, 그 간행시기에 따라 지형도상의 해상경계선의 위치나 단락의 정도가 상이한 점)이 있다는 점 등 때문에, 필자 역시도 헌법재판소의 위 결정과 같이 이에 대한 관습법적 효력을 인정하는 것이 타당하지 않다고 생각한다.

다만, 구체적인 사정에 따라 국가기본도상의 해상경계선을 기준으로 하여 행정관행이 있고 이에 대한 법적 확신이 충분히 존재한다면 국가기본도의 해상경계선은 여전히 불문법으로서 해상경계의 기준이 될 수는 있다고 생각한다(헌법재판소 2021. 2. 25. 선고 2015헌라7 전원재판부).

 

한편, 지방자치단체 사이의 해상경계 분쟁에 대해, 헌법재판소의 결정과 같이 모든 해역에 등거리 중간선을 긋고 여러 사정과 형평을 고려해서 지방자치단체의 관할구역을 소위 ‘창설’하는 행위를 계속하여 지켜 볼 수만은 없다. 

따라서 지방자치단체 사이의 해상경계에 관한 분쟁을 근원적으로 해결하기 위해 법률을 제정하여 지방자치단체의 해상경계를 직접 획정할 필요가 있다고 생각한다. 

해양이라는 공간의 특수성과 복잡성, 지방자치단체의 이해관계의 다양성 등으로 인해 지금 당장 법률로 모든 지방자치단체의 해상경계를 직접 획정하는 것이 현실적으로 쉽지 않을 것으로 판단되나, 최소한 획정기준과 원칙, 획정주체와 절차라도 입법을 통해 명확히 설정함으로써, 분쟁해결에 근거 및 단서를 제공함과 동시에 장기적인 관점에서 해상경계의 획정을 체계적으로 준비할 필요가 있겠다.

대한민국 헌법 제122조는 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 

현재 바다를 둘러싼 지방자치단체 사이의 갈등과 분쟁의 발생은 국토의 효율적 이용을 저해하고 있음이 분명하다. 해당 해양과 관련된 역사적 사실 및 상황, 자연적 조건, 지방자치단체의 해양 이용실태 및 주민의 사회·경제적 편익 등을 종합적으로 고려할 수 있는 합리적인 해상경계의 획정이 하루빨리 이루어져야 하는 이유다.

1) 2021, 전상구 교수, '지방자치단체의 해상경계에 관한 연구' 참조. 

▲성우린 변호사는 변호사 자격증을 취득하기 전 팬오션에서 상선 항해사로 근무하며 벌크선 컨테이너선 유조선 등 다양한 선종에서 승선 경험을 쌓았다. 배에서 내린 뒤 대한민국 변호사 자격증을 취득하고, 현재 로펌에서 다양한 해운·조선·물류기업의 송무와 법률자문을 담당하고 있다.    

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