3월부터 유류오염사고 피해보상 강화…“대책 시급”

화물선에 의한 유류오염사고에 대한 대책도 강구해야


국제해사기구(IMO)가 프레스티지호 사고 이후 오염사고로 인한 피해보상금액을 종전보다 세 배 이상(2억300만SDR→7억5천만SDR)올린 국제협약이 올 3월부터 시행에 들어갈 예정이다.

또 OECD와 국제 유류오염손해 보상기금(IOPC Fund)은 기준 미달선을 운항하는 선사에 대해 경제적 불이익을 주는 방안도 검토하고 있다.

OECD 해운위원회(MTC)는 기준미달선 운항이 선사들의 공정한 경쟁을 해친다는 판단에 따라 일정한 제재조치를 강구하고 있으며 IOPC 펀드는 유류오염 보상제도 개정방안을 검토하면서 국제기준에 미달하는 선박과 이용자에 대해 책임 보험료를 높이는 방안을 집중논의하고 있다.

이러한 국제기구의 움직임에 각국은 보조를 맞춰 폐유 등을 배출하거나 사고로 바다를 오염시킨 선박에 대해 엄격하게 처벌하고 있다.

미국이 유류오염선박에 대해 최고 3천만달러까지 벌금을 부과하고 있고 프랑스는 구속수사를 원칙으로 오염사고 선박과 선장 등에 대한 인신 구속까지 불사하고 있다.

일본도 유조선은 물론 화물선 사고로 자국 연안이 오염되는 것을 방지하기 위해 ‘특정선박입항금지법’등을 제정해 조만간 시행할 방침인 것으로 알려졌다.

이러한 움직임은 바다오염행위를 더 이상 좌시하지 않겠다는 정책적 의지로 보이며 사고로 인한 피해는 전액 보상해야 한다는 여론을 반영한 것으로 풀이되고 있다.

이와 같은 국제적 흐름과 관련해 특히 우리나라에서 문제가 될 수 있는 점은 유류오염사고로 인한 피해보상제도 개편이라 할 수 있다.

우리나라, 유조선 사고에만 초점

유류오염선사 등에 대한 처벌은 해양오염방지법에 따라 ‘엄정한 법 집행’만 하면 되므로 큰 문제가 없는 것으로 보이나 피해보상 문제는 책임을 지는 선사와 정유회사 사이의 이해관계가 다르고 적절한 보상이 이루어지지 않는 경우 어업인 등 사회적 문제로 확대할 가능성이 높기 때문이다.

특히 우리나라의 제도는 유조선 사고로 인한 피해에 대해서만 보상하도록 돼 있어 다른 나라와 달리 화물선 연료유에 의한 오염사고는 적절한 보상이 이루어지지 않는 문제점도 있다.

따라서 이 같은 문제점을 해결하기 위해서는 현행 유류오염손해배상보장법(이하 유류오염보장법)을 개정하는 등 필요한 조치를 신속히 마련해야 할 것이다.

먼저, ‘국제보충기금협약’이 올 3월 발효되는 것과 관련해 가입을 긍정적으로 검토할 필요가 있다.

또 유류오염보상법을 개정해 화물선의 연료유 등에 의한 오염사고도 보상이 가능하도록 하는 한편 우리나라 인근해역 및 연안지역에서 편의치적선 등에 의한 오염사고가 자주 일어나고 있는 점을 고려해 입항 선박에 대한 책임 보험가입을 의무화해야 한다.

한편 최근 4~5년동안 대형 유조선 오염사고가 자주 발생함에 따라 국제기구와 유럽연합(EU) 등을 중심으로 사고를 근절하고 피해보상을 강화하는 다양한 조치들이 도입되고 있다.

4월부터 단일선체 유조선 운항금지

IMO는 단일선체 유조선에 대한 운항금지 일정을 당초 예정보다 2~5년 앞당겨 올 4월부터 시행할 예정이다.

EU도 IMO와 유사한 제도를 이미 지난해 9월부터 시행하는 한편, 기존의 ‘에리카 패키지’(선박안전 강화조치)를 한층 강화하는 새로운 선박안전조치를 마련하고 있다.

이와 함께 선진 각국은 바다에 폐유를 배출하는 선박에 대한 처벌을 강화하고 있다. 미국은 선박 폐유를 바다에 버리다가 적발되는 선사에 대해 일반적으로 200~300만 달러의 벌금을 부과하고 있고 최근에는 오염사고를 일으킨 선사에 대해 3천만 달러에 달하는 벌금처분까지 내린바 있다.

유럽연합은 중대한 오염사고를 일으킨 선사와 선박에 대해서는 징역형까지 부과할 수 있는 법안을 준비중인 것으로 알려졌다.

이 같은 조치 가운데 특히 눈여겨 봐야 할 것은 IMO가 2003년 12월에 채택한 국제보충기금협약이 올 3월에 발효된다는 점이다.

이 협약은 덴마크, 핀란드, 프랑스, 독일, 아일랜드, 일본, 노르웨이 등에 이어 스페인이 지난 12월 3일 8번째로 가입문서를 기탁함에 따라 발효요건을 충족하게 됐다.

주요 내용은 유류오염사고 보상에 관한 기존협약(1992년 CLC협약 및 FC협약)에 정해져 있는 보상한도를 대폭 증액(2억300만SDR→7억5천만SDR)해 대형 오염사고가 일어나도 충분한 보상이 가능하도록 하고 있다는 점이다.

오염사고와 관련해 최근에 나타난 특징 중의 하나는 국제기준을 지키지 않는 이른바 기준 미달선에 대해 경제적 제재조치가 마련되고 있다는 것.


OECD는 해운산업의 공정한 경쟁을 유도한다는 차원에서 기준 미달선을 운항하는 경우에 보험료 등을 비싸게 하거나 기준을 정확하게 이행하는 선박에 대해서는 항만 사용료 등을 감면하는 방안을 검토하고 있다.IOPC 펀드 또한 유류오염사고의 대부분이 이 같은 선박에서 일어나고 있는 점을 고려해 OECD와 공동으로 기준 미달선 운항선사의 책임한도를 높이는 방안을 마련하고 있는 것을 알려졌다.

한편 최근들어 컨테이너선이나 벌크선 등 화물선에 의한 유류오염사고도 자주 일어나고 있다.

이와 같은 유조선 이외의 화물선의 선박 연료유로 인한 해양오염사고가 국제적으로 문제가 되자 IMO는 2001년에 이른바 ‘선박 연료유 오염보상협약’(일명 Bunker Convention)을 제정해 필요한 조치를 취하도록 했다.

예컨대, 1,000톤이 넘는 선박에 대한 피해를 보상할 수 있는 보험가입이나 은행의 지급보증제도를 갖추도록 한 점과 오염 피해자들이 보험사에 직접 손해배상을 청구할 수 있게 한 점 등이 그렇다.

국내 연안서 매년 400여건 유류오염사고 발생

우리나라의 경우 연안에서 연평균 400여건의 유류오염사고가 발생하고 있는데 어선을 제외하고는 대부분 유조선과 화물선에 관련된 사고이다.

1999년부터 2003년까지 5년동안 발생한 유류오염사고 2,083건 가운데 어선이 1,130건으로 가장 많고, 그 다음이 화물선(255건), 유조선(150건)순이었다.

유류오염사고 발생 건수는 2001년 이후 감소추세를 보이고 있으나 선박의 운항 부주의 등으로 인한 대형 유출사고가 늘어나 유출량은 2003년의 경우 전년보다 3.5배(410kℓ→1,458ℓ)증가한 것으로 나타났다.

특히 우리나라 연안은 연간 8만여척의 유조선이 2억1,000만톤의 유류를 운송하고 있을 뿐만 아니라 원유의 대량 수입국인 중국·일본과 인접하고 있어 대형오염사고 위험성이 상존해 있는 실정이다.

우리나라 연안에서 발생하는 오염사고 가운데 특징적인 현상의 하나는 편의치적선 등 외국선박으로 인한 것도 적지 않다는 점이다.

지난 5년동안 연안에서 모두 313건, 연평균 62건 정도의 외국선박 오염사고가 일어난 것으로 나타났는데 이는 총 오염사고의 15%를 넘는 수치다.

이를 선종별로 보면 화물선 사고가 44%로 가장 많고, 국적별로 노후선박 비중이 높은 파나마와 러시아, 중국, 벨리제 순으로 나타났다.

현행 제도는 대형오염사고 보상에 한계

우리나라는 1992년 CLC협약과 FC협약을 비준한 나라이므로 영해 등에서 오염사고가 발생하는 경우 협약에 정한 원칙과 기준에 따라 피해 보상이 이루어진다.

우리나라는 2004년 3월 현재까지 국제보상기금(IOPC Fund)에 613억원의 분담금을 납부한 반면 521억원 정도의 피해보상금을 지급받은 것으로 조사됐다.(미 정산 금액은 포함하지 않음)

한편 유류오염보상법은 우리나라가 이 협약을 시행하는데 필요한 제 규정을 정하고 있는데 현재 우리나라에서 오염사고가 나는 경우 보상받을 수 있는 최대 한도는 사고에 대해 일차적으로 책임을 지는 유조선사의배상금을 포함해 사고당 2억300만SDR(1SDR : 1.4달러)이다.

문제는 이 같은 한도를 넘는 오염사고가 일어나는 경우 피해보상이 불가능하다는 것.

실제로 IMO가 2003년에 국제보충기금협약을 제정하기 전까지는 일본에서 일어난 ‘나호드카’호 사고나 ‘에리카’호 사고의 경우 발생한 손해만큼 보상을 받지 못했다.

또 ‘프레스티지’호 사고의 경우에는 스페인 정부에서 발표한 공식 피해액이 10억 유로(한화, 1조4,000억)를 넘고 있으며 실제 보상받는 금액은 이 가운데 15%정도에 불과하다는 주장이 제기되고 있다.

유류오염 보상제도와 관련된 또 다른 문제는 현행 유류오염보장법은 전적으로 ‘유조선에서 유출되거나 배출된 선적유류와 선박 연료유’로 인한 오염사고만 보상한다는 사실이다.

따라서 최근 들어 빈발하고 있는 컨테이너선, 산물선, 일반화물선 등의 연료유 유출에 의한 오염사고에 대한 적절한 피해보상이 곤란하다는 우려가 제기되고 있다.

더욱이 최근 선박이 점차 대형화됨에 따라 이들 선박이 싣는 연료유의 양도 많아져 유조선에 못지않은 대형 유류오염사고를 낼 수 있다는 데 문제의 심각성이 있다.

한편 일반적으로 선박은 연료 탱크의 크기와 관계없이 운항효율을 높이기 위해 총톤수의 10%에 해당하는 연료유를 적재하고 다니는 것으로 알려졌는데 선박 연료유가 특히 문제가 되는 것은 벙커C유나 A유 등이 점도가 높은 지속성 유류라는 것이다.

사고로 연료유가 바다에 유출되는 경우 발제가 어렵고 피해가 광범위하게 확산되는 특성이 있기 때문이다.

또 현행 유류오염 보상제도가 유조선 사고에만 적용됨에 따라 보험에 가입하지 않은 외국적 비유조선이 입항해도 이를 통제할 마땅한 수단이 없다는 것이 문제점으로 지적되고 있다.

현재 유류오염보장법은 외국 유조선이 우리나라 항만이나 터미널 등에 입항할 때는 보험가입 여부를 확인하도록 명시하고 이를 위반한 선박에 대해서는 국내항의 입·출항을 거부하거나 국내계류시설의 사용허가 금지 또는 벌금처벌(1,000만원이하의 벌금)을 할 수 있도록 했다.

이에 반해 외국 화물선의 경우 항만국 통제제도(PSC : Port State Control)에 따라 일상적인 검사를 받기는 하나 PSC 제도는 선박의 안전이나 주거시설, 선원의 근무형태 등 국제기준을 정확하게 이행하고 있는지 확인하는 절차에 지나지 않으며 이미 입항한 선박을 대상으로 하고 있다.

또 유류오염피해 등을 보상할 수 있는 보험가입 여부는 아예 점검항목에 포함돼 있지 않다.

따라서 PSC 제도는 선박에 대한 통제방법으로서는 하위수단에 지나지 않는 점을 고려할 때 이 제도를 통한 화물선의 입항 통제는 현실적으로 불가능하다는 것.

소형유조선 책임한도 상승, 국내 유조선사 부담

한편 국제보상기금이 지난 2001년부터 작업반을 설치해 기존 협약의 개정작업을 추진하고 있는 점도 우리나라 선사입장에서는 부담이 될 것으로 보인다. 개정작업을 추진하는 이유가 오염사고에 대해 2차적인 책임을 지는 하주의 분담금이 지나치게 크다는 문제점을 해소하는데 있기 때문이다.

하주들은 그 동안 사고를 일으키는 유조선사의 책임을 그냥 둔 채 국제보충기금협약 등 새로운 제도가 도입됨에 따라 자신들의 책임이 지나치게 높아졌다고 항변해 왔다.

실제로 IOPC 펀드에서 조사한 자료에 따르면, 소형선박의 경우 정유사(하주)의 부담이 큰 것으로 나타나 현재 이 부분에 대한 개정작업이 집중적으로 이뤄지고 있다.

현재 기존 협약의 개정을 찬성하는 대부분의 국가가 이 같은 소형 유조선의 책임한도를 높이는 방안을 적극 지지하고 있어 향후 이 부문이 정식 합의되는 경우 우리나라 선사 운영에도 적지 않은 부담을 줄 것이 라는 것.

유류오염 추가보상제 도입 적극 검토

KMI는 앞으로의 보상제도 개편방안에서 시급하게 다뤄져야 할 과제로 유류오염 추가 보상제 도입을 적극 검토하는 것을 들었다.

현행 우리나라 유류오염 보상제도의 가장 큰 문제점은 올 3월에 발효하는 국제보충기금협약에 대한 대책이 불투명하다는 점이다.

원유수입 사정이 비슷한 일본이 지난 9월 이 협약에 가입했음에도 불구하고 우리나라가 비준을 꺼리는 이유는 지금까지 국제보상기금의 보상한도를 넘는 대형사고가 일어나지 않았고, 지금과 같은 보상한도(2억300만SDR)만으로도 충분한 보상이 이루어질 수 있다는 낙관적인 분위기가 팽배하기 때문이다. 이러한 가운데 협약에 가입하는 경우 국제보상기금에 분담금을 납부하게 되는 정유회사(하주)들의 부담이 커질 것이라는 의견이 많기 때문인 것으로 풀이된다. 문제는 최근 유류오염사고로 인한 피해가 기존협약에서 보상하는 금액을 초과하는 사례도 있어 이에 대한 대책이 필요하다는 점이다.

따라서 이런 문제점을 해결하기 위해서는 국제보충기금협약에 가입하는 절차를 조속히 진행하는 방안과 가입에 따른 분담금이 부담이 될 경우 추가보상에 필요한 ‘국내 정유사 간의 공동기금을 형상하는 방안’이 있다.

이 대안 가운데 우리나라 시스템에서 실현 가능성이 높은 것은 전자로 판단되는데 그 이유는 우리나라의 경우 1992년 CLC협약 및 FC협약의 가입국이기 때문에 국제보상기금체제에 적합할 뿐만 아니라 국제보상기금에서 일괄적인 보상이 가능하다는 점이다.

후자를 택하는 경우 기존 보상시스템과 어울리지 않고 공동기금설립을 구체화하는데 관계부처 협의 등 넘어야 할 법적·행정적 부담이 적지 않기 때문이다.

입항 외국 화물선 보험가입 의무화

또 다른 문제점으로 대두된 일반 화물선 등의 선박 연료유 오염문제에 대해서는 일본의 제도를 원용해 해결하는 방법이 최적의 대안이라는 지적이다.

즉 우리나라 항만에 입항하는 일정 톤수 이상의 외국 화물선에 대해 오염보상과 사고시 선박 잔해 등을 제거하는 데 들어가는 금액 이상의 보험 가입을 의무화하는 것.

입항 선박의 보험 가입여부를 확인하기 위해 사전에 보험가입증서 등 관련 서류를 제출하도록 하는 한편 이 기준을 위반한 선박에 대해서는 입항 거부나 보험을 갖출 때까지 출항을 금지시키는 적극적인 외국선박 통제제도를 갖추는 것이 필요하다는 지적이다.

한편 지난해부터 본격화된 1992년 CLC협약 및 FC협약 개정작업의 경우 다양한 의제의 제출도 논의되고 있으나 핵심적인 사항은 유조선사의 책임을 강화하고 기준 미달선을 운영하는 선사 등에 대해 경제적인 불이익을 주는 것으로 모아지고 있다.

우리나라는 지난해 4월 개최된 회의에서 1992년 CLC협약과 FC 협약에 정해져 있는 선사의 책임한도를 개정하는 것에 대해 반대하는 문제를 제출한 바 있으나 지금까지의 회의 분위기로 볼 때 유조선사의 책임강화는 기정사실로 받아들여지고 있어 우리나라의 견해가 받아들여질 가능성은 거의 없는 것으로 보인다.

이와 같이 기존 협약의 개정이 불가피하다면 실리를 확보하는 것이 바람직하다는 분석이다.

현재 나와 있는 대안 I(소형선박의 책임한도 인상)과 대안Ⅱ(선박톤수에 관계없이 국제보상기금에 일정한 분담금을 납부하는 방안)가운데, 대안 Ⅰ이 낫다고 KMI는 판단하고 있다.

이는 우리나라의 경우 소형 유조선(8만톤 이하)비중이 전체 유조선(729척)의 거의 대부분을 차지하고 있기 때문.

다만 대안 Ⅱ를 택할 경우에도 세계 정유회사포럼은 현재 10% : 90%로 돼 있는 선사와 하주간 보상책임 분담비율을 같게 해야 한다고 주장하고 있어 이 안이 받아들여지면 우리나라에게는 여전히 부담이 될 것으로 보인다.

기준미달선 불이익 단계적 추진

기존 협약 개정에서 또 하나의 부담이 되는 점은 일본, 영국 등이 공동 제안한 이른바 ‘특정범주 선박(기준미달선)’에 대해 경제적 불이익을 주는 방안이다.

이 같은 방안은 기준미달선을 운항하는 선사에 보상책임을 높인다거나 이에 덧붙여 기준 미달선을 이용하는 정유회사에 대해서도 일정한 분담금을 부과해 품질해운경영을 촉진한다는 것을 핵심으로 하고 있다.

이 안이 그대로 채택되는 경우 노후선(단일선체 유조선 및 일정선령 이상 등 선박안전도 기준) 비중이 높은 국내 연안 유조선업계가 입을 타격이 상당할 것으로 보인다.

따라서 협약 개정과정에서는 기준미달선을 운항하는 업체의 경우 보험가입 과정에서 높은 보험료를 납부하고 있다는 점과 협약 개정으로 유조선사의 책임이 더욱 강화되는 가운데 이러한 선종에 대해 또 다른 책임을 부과하는 경우 ‘이중 삼중’의 부담이 된다는 점을 특히 고려해 이들 선사의 책임을 단계적으로 높이도록 유도하는 것이 바람직하다는 의견을 제시할 필요가 있다는 지적이다.

한편 현재 진행되고 있는 협약 개정작업은 국제보충기금협약 채택 이후 선사와 하주 사이에 놓여 있는 부담비율 불균형을 바로잡는데서 출발한다.

이에 따라 현재 의제로 올라 있는 사항마다 첨예한 대립이 계속되고 있다.

현재의 분위기로 볼 때 오염사고에 대해 1차적으로 보상책임을 지는 선사와 선사의 책임한도가 넘는 경우에 추가적인 보상에 나서는 정유회사(하주) 사이의 대립관계가 극명하게 드러나고 있다.

유럽연합과 일본을 중심으로 하는 ‘협약 개정 지지그룹’과 한국·이탈리아를 비롯한 ‘선사 책임한도 개정 불구 국가군’으로 양분되고 있는 상태다.

따라서 이 같은 대립양상은 국내에서 협약 개정대책을 마련하는 과정에서도 그대로 재연될 것으로 보인다.

선사 및 정유업계와 관련 업·단체, 학계 등을 중심으로 ‘특별작업반’을 구성해 충분한 의견수렴을 거쳐 대응 논리를 개발하는 것이 필요하다는 지적이다.

양질의 선박관리·운항제도 정착돼야

현재 진행되고 있는 협약 개정작업이나 각국이 취하고 있는 해양오염 통제제도를 놓고 볼 때 앞으로는 더 이상 기준 미달선을 이용한 해상화물운송이 불가능할 것으로 점쳐지고 있다.

이에 따라 선사 또한 선박 관리에 있어서 지금과는 다른 제도를 도입할 필요가 있다.

KMI에 따르면 미국·프랑스 등에서 선박 폐유 등을 배출하는 선박에 대해 엄격한 처벌에 나서고 있는 점을 고려해 비용을 절감하기 위해 유수분리기를 가동하지 않은 채 폐유를 무단 배출하지 않도록 선원 교육이 필요하다.

또 선박 로그북을 조작해 증거를 인멸하거나 훼손하는 경우 가중 처벌되는 점에 유의해야 한다. 아울러 미국의 경우 해양오염을 근절시키기 위해 ‘내부 고발자’에 대해 벌금의 50%를 포상금으로 지급하고 있는 점도 선사 운영에 참고해야 할 것으로 지적됐다.

KMI는 또 선사의 안전한 선박관리가 현재 도입이 논의되고 있는 IMO의 ‘해상안전평가제도’에 직접 영향을 미치는 점을 고려해 품질해운경영이 정착되도록 안전문화를 제도화 하는 것도 중요하다고 덧붙였다.