민간투자사업 효율성 증진 도외시

질적 측면 문제점 지속돼



지난달 14일 교통개발연구원은 대한상공회의소에서 SOC 민간투자사업추진의 문제점을 파악하고, 민간투자사업을 합리화하기 위한 제도개선방안을 모색하기 위해 ‘SOC 민간투자사업의 발전을 위한 제도개선 방안’ 정책 토론회를 가졌다. SOC 민간투자사업 관련정책 방향을 합리적으로 정립하기 위한 이번 토론회에는 SOC연구회 허전 회장 등이 3개의 주제를 가지고 발표를 했고, 종합토론회도 이어졌다. 본지는 발표내용 중 ‘SOC 민간투자사업 제도의 개선방안’이란 주제를 갖고 발표를 한 교통개발연구원 하헌구 연구위원과 모창환 책임연구원의 발표내용을 세 파트로 나눠 연재한다

「SOC 민간투자사업 제도의 개선방안」
- 교통개발연구원 하헌구 연구위원, 모창환 책임연구원

Part I. 민간투자사업의 의의
◆ Part II. 민간투자사업 추진의 연혁과 현황 및 문제점
Part III. 민간투자사업의 합리화를 위한 제도개선 방안


우리나라는 60년대 이래로 빠른 경제성장을 경험해 왔고, 이를 지원하기 위한 교통시설을 포함한 사회간접자본시설을 지속적으로 확충하여왔으나, 시설에 대한 초과수요 현상은 80년대 이후 더욱 심각해졌다. 특히 80년대에 경제안정을 우선시하면서 사회간접자본에 대한 투자가 크게 축소되었는데, 이것은 결국 90년대 초에 과다한 교통혼잡비용과 물류비용이 국가 경쟁력을 약화시키는 상황에 이르렀다.
이러한 사회간접자본의 중요성이 확인되면서 90년대 초에 청와대 내에 ‘사회간접자본 투자기획단’이 구성되고 이의 투자를 촉진하기 위한 다양한 재원조달방안이 검토되었다. 그러나 정부예산을 중심으로 한 공공부문에서는 더 이상의 투자여력이 없고, 또 공공부문에서 최대한의 투자가 이루어진다고 하더라도 사회간접자본을 획기적으로 개선하지 못한다는 인식이 지배적이다.
정부는 민간투자사업의 추진이 불가피하다는 인식을 하게 되면서 91년에 ‘민자유치특례법(안)’을 마련하였으나, 공익성이 큰 사회간접자본이라고 하더라도 정부가 민간기업에 수익성보장을 위해 각종 지원을 제공하는 것은 엄청난 특혜라는 여론으로 백지화 된 적이 있다. 93년 소위 문민정부가 출범하면서 민간사업자에 대한 선정이 공정하게만 이루어진다면 민자유치는 필수불가결하다는 인식이 확산되었다.
더욱이 92년 대통령선거의 각종 개발공약을 이행하기 위한 재정수요가 늘면서 민자유치제도가 새로이 조명되었고, 이에 따라 ‘사회간접자본 투자기획단’과 경제기획원은 94년에 ‘사회간접자본시설에 대한 민간자본유치촌진법(이하 민자유치촉진법’을 입법 결정하였다.
95년에 민자유치촉진법에 의한 민자유치사업이 처음 추진된 이래 작년말까지 37개의 사업(기획예산처의 민간투자사업심의위원회 지정된 사업 기준)이 민자유치대상사업으로 지정되었다.
이 중에서 인천국제공항고속도로사업 등 4개사업은 완공되어 운영 중이고, 나머지 사업들도 추진 중에 있다. 또한 대구-부산고속도로사업 등 6개 사업들에서는 외국자본의 유치가 추진되고 있다.
이외에 2,000억원 미만의 사업으로 지방자치단체가 자체적으로 지정 또는 민간제안사업으로 추진중인 민간투자사업은 교통부문 및 다른 분야의 사업을 포함하여 약 90여개에 이르고 있다.
98년 민간투자법 제정이후 이전에 협약체결된 사업들의 실시협약 된 사업들의 실시협약 변경이 있었고, 몇몇 사업의 경우 대상사업 지정이 취소된 경우도 있었다.
민간투자대상사업으로 지정된 사업의 수는 95년 10건, 99년 6건, 01년 4건, 02년 2건 등으로 감소되는 추세를 보이고 있다.
민간투자사업의 성격은 6개사업(인천공항화물터미널 등 물류시설, 용유/무의관광단지, 전북환경기초시설 등)을 제외한 31개사업이 교통시설이고, 그 중에서 도로사업이 다수를 차지하고 있다.
또한 추진 주체별로는 95년에는 건설교통부가 주관하는 사업이 주를 이루었으나, 99년 이후 지방자치단체가 주관하는 사업의 비중이 증대하고 있으며, 2000년 이후에는 민간제안사업이 빠르게 증가하고 있다.
민간투자사업의 규모는 95년 100억원 투자에서 02년도에는 전체 SOC 투자의 9.6%를 차지하는 1.7조원에 달했다.
총 SOC 투자에서 차지하는 비중이 민간투자사업 추진 초기인 95년도의 경우 0.15%에서 98년에 4.1%로 증가하였고, 02년에 9.6%로 급격히 증가하고 있다. 이러한 민간투자사업의 규모는 전세계 개도국에서 6위에 해당하는 규모이다.

다수의 민간투자사업 추진 문제점 산재

민간투자사업 추진의 문제점을 도출하기 위해서는 현재의 제도와 그 실행체계가 사회간접자본 확충을 위한 재원의 확보와 민간의 창의와 효율의 도입이라는 민간투자사업 추진의 근본취지를 살릴 수 있는 유인구조를 가지고 있는가를 검토해야 한다.
민자사업 추진의 출발점은 민자유치 대상사업의 선정인데, 여기에서의 문제점은 선정된 대상사업의 규모, 대상사업의 종류, 대상사업의 수익성, 대상사업 선정절차 등과 관련이 있다.
즉, 민자유치대상사업의 선정이 잘못됨으로 인해서 민자유치사업의 추진과 목적달성에 큰 장애요소로 작용하고, 이는 대상사업의 규모, 수익성, 사업의 특성 등과 관련이 있다. 대상사업의 규모와 관련해서는 개별대상사업의 규모가 크다는 것과 전체 민자유치사업 추진규모가 큰 것으로 나누어 볼 수 있다. 개별사업의 규모는 위험의 크기와 대부분 비례관계에 있기 때문에 사업의 규모가 크다는 것은 민간의 입장에서 사업에 적극적으로 참여할 수 없게 만드는 요인이 된다.
대상사업의 선정과정에서 사회 전체적인 우선순위와 대상사업의 수익성을 심각하게 고려하지 않고 있다는 것이다.
민간기업의 참여를 촉진하여 경쟁을 활성화하기 위해서는 대상사업의 수익성이 만간을 적극적으로 유인할 수 있을 정도로 높아야 한다. 이를 위해서는 수익성에 대한 엄밀한 검토 과정인 재무적 타당성분석이 선행되어야 하고, 수익성이 높은 사업은 강제적으로라도 민자유치 대상사업으로 고려되도록 제도적 장치를 하여야 할 것이다.
또한, 대상사업선정과정에서 수익성이 낮은 사업을 선정하거나 수익성을 높이기 위해 사전적인 재정지원 액수 결정과정에서 낮은 수익률 수준을 적용하는 문제가 있다.
수익성이 낮은 사업을 선정하는 경우 민간사업자 참여의 근본적인 인센티브인 이윤을 작게함으로써 사업신청자의 참여 인센티브를 약화시킨다.
수익성이 낮은 사업의 수익성을 높이기 위해 사전적인 재정지원금액을 정할 때는 사용하는 수익률 기준을 낮게 설정함으로써 재정지원액수를 설정금액이 민간의 참여동기를 유발할 정도로 크지 않도록 해야한다.
그리고 현행의 ‘민간투자사업 기본계획’에 의하면 정부는 최소운영수입을 보장하는데, 최대한도는 추정 운영수입의 90%까지이며, 실제 운영수입이 추정 운영수입의 110% 초과시 초과수입은 국가로 환수하도록 규정되어 있다. 민간 투자사업에 적용되는 현행의 최소운영수입 보장방안은 아래 그림과 같은 방법으로 설명될 수 있다.

첫 번째 그림은 민자유치 사업자가 사용객으로부터 징수하는 사용료 수입을 나타내는데, 여기서 실시협약 체결당시 확정된 사용료는 P0로서 직선의 기울기와 같으며 추정운영수입은 P0Q0와 같다.
두 번째 그림은 실제 운영수입이 추정운영수입의 90%에 미달하는 경우 그 부족분을 정부가 보전하고, 110%를 초과하는 수입은 정부가 환수하는 과정을 표시한다. 세 번째 그림은 민자유치사업자가 획득하는 총수입을 표시한다.
현행 최소운영수입 보장방안의 문제점은 첫째, 운영수입의 보장범위는 추정 운영수입의 90% 이하지만, 그 범위가 실시협약 체결 당시 협상에 의해 비로소 확정되기 때문에 대부분 최대한도로서 확정될 가능성이 높다는 것이다. 둘째로 운영기간 중 최소운영수입이 안정적으로 보장되는 범위와 추정운영수입이 110%를 초과하는 범위에서는 사업자 유인효과가 없다는 것이다.
현행의 입찰평가 및 심사의 과정에서도 문제점이 많다.
현행 심사제도는 입찰자의 적격성, 사업계획의 타당성, 가격(사업의 경제성)의 3가지 기준을 종합점수로 가중 평균하는 방법을 적용하기 때문에 활발한 경쟁을 유도하지 못하고 또 특정 기준에 미달하더라도 낙찰될 수 있다.
즉 현행의 입찰평가 방법은 다양한 항목들에 배점을 달리 부여하는 종합점수 방법을 택하고 있는데, 이러한 방법은 서비스의 적정 품질을 확보하기도 어렵고 또 낮은 가격을 유도하기도 어렵다.
또한 평가결과에 대한 적정성 시비(김해경전철사업 평가 사례)제기 가능성도 있다. 영국의 경우 사전적격심사를 통해 입찰자의 적격성을 판단하고, 이들 3~4명의 적격자(short-list)가 제출한 입찰제안서를 검토하여 사업계획의 타당성을 판단한 후 이들 중에서 최저가격을 낙찰자로 선정한다.
또한 현재 우리나라의 협상과정을 살펴보면 우선협상대상자와의 장기간의 지루한 협상을 거쳐서 대부분의 쟁점사항들을 우선협상대상자가 사업계획서에 사항들과는 전혀 다른 방향으로 최종 결정하는 경우가 대부분이다. 필리핀과 영국에서는 입찰 서류 또는 입찰 기간 중의 협상을 통하여 중요한 쟁점사항들이 결정된다.
따라서 우선협상대상자가 선정된 이후 별도의 협상 과정을 거치지 않고 계약 체결을 위한 전제 조건(이행보증금, 대출 확약서, 프로젝트 회사의 등록 등)을 충족시키면 즉시 계약이 발효되고, 실시 설계의 승인을 받아 착공하게 된다.
우리나라의 경우 협상과정에서 주요 쟁점들이 결정되는 방식을 쓸 수밖에 없는 이유는 주요 쟁점들이 시설사업기본계획에서 제시되지 않는다는 것과 경쟁이 일어나지 않는 경우가 대부분이라는 점 등을 들 수 있다. 이와 같은 원인들은 민자유치대상사업의 선정, 시설사업기본계획의 내용 등에서 이미 언급한 문제들과 긴밀한 관련을 맺고 있다.
따라서 가능한 모든 쟁점사항들, 특히 정부와 민간의 위험분담, 정부보조금 액수 등에 대해서 당해 사업의 특수성을 반영하여 사전적으로 확정고시하면, 협상과정에서의 문제를 제거하면서 민자사업 고유의 특성을 살릴 수 있을 것이다.
마지막으로 제도개선과정의 문제도 짚고 넘어갈 필요가 있다.
95년 민자유치촉진법 제정이후 98년 민간투자법으로 개정 등 모든 제도개선이 민간사업자들의 줄기찬 개선요구에 의하여 제도의 개선이 시작되었고, 제도의 개선방향도 민간사업자들의 요구사항을 반영하는 방식을 채택하고 있다.
이에 따라 개선의 방향이 경쟁의 활성화를 통한 민간의 효율성 도입이 아닌, 사회간접자본의 확대에 초점이 맞춰졌다. 이러한 제도개선 방식은 민간투자사업 추진의 근본 취지인 효율성 증진을 도외시한 제도개선으로 결과가 나타났다.
민간투자사업의 양적인 측면에서의 성장을 가져오는 효과는 있었지만, 정부재정사업과 비교하여 과다한 사업비, 높은 사용료 수준 등 질적인 측면에서는 문제점이 지속되고 있다.
<다음호 계속>