[ 특별기고 - 朴明哲(한국컨테이너부두공단 비서실장... ]

특별기고 - 朴明哲(한국컨테이너부두공단 비서실장·동서대학교 국제물류정
보연구소 연구위원)

SOC 투자재원 조달방안과 그 제약요인
-항만부문 투자를 중심으로-

1. SOC와 교통시설

SOC는 영어의 Social Overhead Capital의 약어로서 사회간접자본이라고 번
역한다. 우리나라에선 도로, 철도, 항만과 같은 시설들을 통칭하여 부를 때
SOC라는 말을 흔히 사용한다. 일반적으로 사회간접자본시설이라고 하는 것
은 생산활동의 기반이 되는 시설로서 시장기능에 맡길 경우 충분한 공급을
기대하기 어려워 공공부문에서 공급하는 시설을 말한다. 외국인들에게 SOC
라는 표현으로 얘기하면 잘 알아듣지를 못한다.
외국인들은 SOC보다는 ‘하부구조’·’기반시설’ 즉 영어로 인프라스트럭
처라는 말을 일반적으로 사용하기 때문이다. 대부분의 사람들은 TV뉴스에서
SOC라는 말을 들을 때 화면에 비춰지는 도로나 철도·항만시설 같은 것을
보고 쉽게 그 의미를 짐작하는데, 이는 최소협의의 개념으로서 국가의 경쟁
력을 강화시키고 경제의 성장잠재력을 배양하는 데 필수적인 기간시설을 의
미하고 있다. 편의상 이를 국가기간시설이라 칭하기도 한다.
SOC의 범주에는 크게 교통· 수리치수·통신시설로 구분할 수 있다.
교통시설에는 도로, 철도, 항만, 공항, 지하철이 포함되고 수리치수시설은
다목적댐, 하천개수, 운하사업 등이 있다.
생활편의시설로는 상하수도, 전기, 가스시설 같은 것이 해당된다.
2. SOC 투자실적 및 향후 투자소요
가. 투자실적
지난 83년부터 92년까지 10년간 교통투자액은 약 30조원으로 이는 GNP대비
2.39%수준이다. 이를 부문별로 살펴보면 도로 약 19조원(GNP대비 1.47%),
철도 약 5.4조원(GNP대비 0.62%), 항만 3.0조원(GNP대비 0.24%), 공항 0.8
조원(GNP대비 0.07%)등으로 나타났다. 국민경제에서의 교통투자비중은 83년
GNP의 2.70%에서 점차 줄어들어 88년 1.24%로 떨어졌다. 89년 도로부문의
투자증가에 힘입어 교통투자 비중이 늘기 시작해 92년의 교통투자액은 GNP
대비 3.28%수준인 7조 4천4백72억원으로 대폭 증가했다. 전반적으로 80년대
중반기의 교통투자 비중은 GNP대비 2.08%로 80년, 88년 등의 경우에는 전
년보다 교통투자의 절대규모마저 감소했다.
도로투자는 도시철도 투자가 대폭적으로 늘어난 83년과 84년의 경우를 제외
하고는 교통부문 총투자액중 5%이상을 유지했으며 특히 89년에는 통투자액
중 55%이상을 유지했으며 특히 89년에는 총투자의 3/4을 점유했다. 철도부
문투자는 도시철도의 투자규모에 연도별 변화폭이 크다. 83년, 84년 및 92
년과 같이 도시철도 투자가 크게 증가하는 경우, 철도투자는 GNP대비 1%이
상을 유지하지만 그외에는 0.5%수준이며 특히 88년의 경우에는 0.19%에 불
과하다. 한편 항만 및 공항부문투자는 각각 GNP대비 0.25% 및 0.7%수준이다
.
한편 과거 10년동안의 투자실적과 교통세 배분비율을 비교해 보면 세금 신
설 당시 부처 이기주의의 표본 때분에 투자비 점유비율과 교통세 배분율이
차이가 나며 항만에는 배분조차 되지 않은 것이 타부문보다 투자 아민드를
가지지 않고 있다는 단적인 증거라고 생각한다.
나. 향후 투자소요

제 3차 국토개발계획기간(95~99)중에 교통부문 SOC 건설에 필요한 돈이 99
조원 정도로 추잔된다고 한다. 그중 도로에만 63조원이 필요한 것으로 나타
나 매년 교통세 3~4조원을 모두 도로투자에만 써도 부족하다는 계산이다.
교통세만으로 교통시설문제를 해결할 수는 없다. 교통세는 장기 안정적으로
SOC투자재원을 확보하고 있다는데서 하나의 안전장치 일 뿐이다. 특별한
상황이 벌어지지 않는 한 이 돈은 교통시설투자에 쓰일 것이기 때문이다.
3차 계획기간중 이러한 막대한 투자 소요액 99조원을 조달하기 위해선 우리
나라의 경제성장률을 7%로 가정할 경우 국내총생산규모가 약 1천4백47조원
으로 추정되는 바 매년 GNP의 6.84% 상당액을 지속적으로 투자해야 한다고
추정된다. 그러나 이러한 과도한 투자비율은 현실적으로 불가하다고 본다.
왜냐하면 과거 10년(83~92) 교통투자액은 GNP대비 2.39%수준이었고 그 이후
는 정부의 강력한 투자 의지에 힘입어 점전적으로 상승추세에 있지만 2001
년까지 동부분에 대한 집중투자를 계획하는 정부가 국내외 전문기관의 권고
수준인 GNP대비 4.5~4.8%에 해당하는 약 65~69조원 범위를 초과투자할 경우
는 90년초반의 수도권 신도시 건설시 경함한 건설인력난과 자재파동이 재연
될 수 있다는 점을 간과해선 안된다고 생각한다.
주요부문의 재원부족 비율을 보면 결국 투자소요 1/3상당액은 계속적인 부
족현상에 시달릴 수 밖에 없는 실정이다.
이러한 재원부족현상을 타개키 위해 먼저 재원부족에 따른 경제손실을 알아
보고 이를 타개키 위한 몇가지 재원조달 방안과 그 제약 요인을 살펴보고자
한다.

3. 재원부족에 따른 경제손실 현황

가. 물류전반에 미치는 경제손실
교통부문 투자미흡에 따라 우리나라 기업의 물류비는 94년에 총 43조원으로
총매출액에서 17%를 차지하고 이는 선진국의 2배수준으로서 일본 11%, 미
국은 7%에 불과하다. 우리기업의 물류비중 73%는 수송비이며 나머지는 보관
, 하역, 포장비 등이다. 교통혼잡으로 인해 연간 16조원정도의 손실을 보고
있다고 한다. 도로교통 혼잡으로 8조6천억원, 항만적체 비용 5천억원, 교
통사고 비용 6조6천4백억원등이다.
이같이 물류비가 선진국보다 높은 것은 SOC시설이 부족하기 때문이다. 우리
나라의 SOC시설들을 재산가치로 계산하는 것은 그리 쉬운 일이 아니지만 매
10년마다 실시되는 최근의 국부조사(87년 실시) 결과에 의하면 우리나라의
SOC 스톡(일정시점에서의 자산가치)은 70조 2천억원에 불과하다. 그 보다
10년전인 77년의 7조4천억원에 비하면 4배정도 증가하고 있다. 이 기간중에
SOC스톡은 연평균 14.8%가 증가하고 있으나 산업부문 자본의 증가율 15.7%
에는 미달되고 있는 것이다.
잠시 선진국의 SOC스톡과 비교해 보면 그 수준을 확실히 짐작할 수 있게 된
다. 87년말 헌재 우리나라의 SOC스톡은 64%수준으로 영국 14%, 독일 91%,
미국 73%에 비해 크게 뒤떨어지고 있다.
일본은 61%로 우리와 비슷한 수준인데, 일본도 전체적인 경제규모에 비해 S
OC는 여타 선진국에 비해 낮은 것으로 나타나고 있다. 우리나라의 경우 GNP
대비 SOC스톡을 1%이상 증가시키기 위해선 3조원이상의 투자비가 추가 소요
된다는 점을 감안할 때 우리나라가 선진국을 쫓아가기 위해선 막대한 투자
를 상당기간 지속적으로 계속해야 한다는 것을 알 수 있다.

나. 항만 부문의 손실

특히 국제교역의 중요 교량역할을 하는 항만시설부문의 경우 더욱 심각한
상태이다. 경제규모가 커지면서 수출입 물동량이 급격하게 증대되고 있음에
도 불구하고 시설투자가 이를 뒤쫓아가지 못하기 때문에 체선·체화가 심할
수밖에 없는 것이다. 94년도 우리나라의 총 해상물동량은 5억7백만톤이나
시설확보율은 80%에 불과한 상태로서 부산항 규모의 대규모 신항만이 필요
하다고 전문연구기관은 주장하고 있다. 신항만의 미개설에 따른 대외 교역
상 주요관문인 부산과 인천항의 94년도 체선, 체화실태를 보면 인천은 체선
율이 28.6%에 평균 대기시간이 12시간 이상으로 추정된다.
부산은 다소 나은 편인데 체선율이 4.9%에 2.5시간이상 대기가 필요한 실정
이다. 이러한 체선으로 인한 손실비용은 연간 약 5천억원 정도로 추정된다
.
컨테이너말 볼 경우 시설확보율은 78년에 우리나라가 최초의 컨테이너부두
인 부산항 자성대부두만 운영되고 있다가 91년 6월 부산항 신선대 부두가
개정된 이후 다소 나아지다가 다시 74%로 악화됐다. 94년도 중 우리나라 컨
테이너취급량은 4백12만8천TEU를 처리하고 나머지는 인천과 기타지역에서
처리한 것으로 나타났다.
95년 1월에 발생한 일본의 고베지방의 지닌으로 고베항의 이용이 어렵게 되
자 부산항이 대체항만으로서 수요가 급증하는 바람에 95년에는 부산항의 컨
테이너부두 체선율이 더욱 악화된바 있다. 컨테이너 전용선석의 경우 우리
나라는 총보유량이 7선석에 불과한 반면 고베항은 25선석, 뉴욕항은 34선석
이나 돼 우리와는 비교가 안된다.
일본의 고베지진이후 심각한 상태의 컨테이너 물류유통의 체선 및 제층이
누적됨에 따라 정부가 그 심각성을 타개키 위해 비상대책으로 미군이 군항
으로
사용하고 있는 부산항 제 7부두를 컨테이너부두로 사용하는
등 온갖 수산을 강구할 수밖에 없었던 것은 궁여지책으로 판단된다. 동 컨
테이너부두의 주요 하역장비인 갠트리 크레인을 비교해 보면 부산항은 15개
뿐이지만 싱가포르항은 92개, 로테르담항이 62개, 홍콩항도 49개, 카오슝
항도 41개, LA항이 34개 등으로 비교한 SOC투자적기에 투자를 소홀히 한 당
연한 귀결이 아닌가 생각하며 이제는 수출경제 부흥을 이루어 국민소득 1만
달러 시대를 살고 있는 우리에게 시사하는 바가 크가 하겠다.

4. 재원조달방안과 그 제약요인

이같은 투자적기를 놓친 이후 나타난 90년대에 계속되는 만성적인 SOC부족
에 따른 물류비용의 폭증에 따라 우리경제의 국제 경쟁력을 제고하고 한편
으로는 현재의 교통애로를 해결하기 위한 교통부문투자의 대폭 증액은 불가
피한 선택이며 향후 중요과제라 아니할 수 없다.
그런데 문제는 이를 위한 정부투자의 가용재원규모에는 한계가 있다는데 있
다. 그러므로 조세 및 세외수입 등 기본적인 정부세입 증대와 아울러 기금
등의 공공자금 활용증대와 국공채발행 및 민자유치 활성화 등 다각적인 방
안을 활용하지 않으면 안될 것으로 본다. 이러한 여러가지 재원조달방법은
각각 장단점을 가지고 있으며 또한 각 방안별로 추진상 제약조건을 가지고
있는 바 본장에선 이러한 면에 중점을 두어 알아보고자 한다.

가. 조세 및 세외수입 증대방안

면저 생각할 수 있는 것은 조세 및 세외수입의 증대방안이다. 세출은 원칙
적으로 세입에 의해 충당돼야 하므로 조세와 수익자부담금 등 세외수입이
교통투자 증대의 일차적인 재원
이 돼야 할 것이다.
우리나라는 현재 조세부담율이 20% 정도로서 선진국의 부담률에 비해 낮은
것으로 평가되고 있다. 주요국의 7~8천달러 소득을 기준으로 1인당 조세부
담비율을 비교한 바 사회보장제도가 확립된 스웨덴과 독일등에 비해 50%수
준에도 못미치는 조세부담률을 점진적으로 상향조정해 그 재원을 교통시설
투자에 적극 활용해야 할 필요가 있다고 본다.
이러한 조세부담률 증가가 가능한 조세수입금으론 국제중 양도소득세, 자영
업자에 대한 소득세, 재산과세 중 토지초과이득세등이 세액증가가 용이한
세금이며 지방세중 재산과세비율의 점진적 상향조정이 조세저항을 덜 받으
며 수입금을 늘릴 수 있는 세금이라 판단된다.
그런데 조세부담률의 제고를 위해 세목의 신설보다는 음성, 탈루소득에 대
한 과세포착률 제고 및 비과세 감면 축소에 의한 과세대상 확대등 기존세목
의 재원 조달기능을 보강하는 방향으로 정책이 추진되는 것이 국가의 입장
에선 조세저항을 훨씬 줄일 수 있다는 측면에서 앞에서 제기한 사안보다 더
유리하다는 생각이다.
한편 고속도로 통행료, 철도요금, 공항 이착륙료, 컨테이너터미널 하역료등
세외수입의 확대를 통한 재원조달 노력도 강화돼야 할 것이다.
이러한 세외수입은 대체로 수익자 부담금의 형태를 취하는 것이므로 순수공
공재 공급에 최적인 일반재원은 아니다. 그러나 대부분의 교통투자는 이른
바 비순수 공공재로서 수익자부담의 원칙이 어느정도 적용될 수 있다. 더구
나 이러한 부담금의 부과가 교통자원에 대한 수요억제의 효과를 가져옴으로
써 간접적인 공급확대와 동일한 효과를 가진다는 장점이 있다.
우선 일반재원인 조세 및 세외수입의 경우 교통부문에 대한 투자가 공공재
적 성격과 외부효과가 크다는 점을 감안할 때 가장 기본적인 재원조달수단
이 돼야 한다는 것에 이의가 있을 수 없다. 문제는 투자소요에 비해 가용규
모가 작고 단시일내에 대폭 확충이 어렵다는 것이 제약조건이라 하겠다.

나. 기금 등의 공공자금 활용증대방안

공공자금은 각종 기금과 우편저축, 그리고 정부소유주식매각대금 등 정부
또는 공공부문이 관리, 운용할 수 있는 자금으로서 국민의 일부집단, 또는
기관등이 재원의 부담주체가 되는 것이 일반적이다. 이러한 자금들은 공공
성이라든가 일반재원화의 용이성등에 의한 가상 조세 및 세외수입과 유사한
성격을 가진다고 하겠다. 우리나라는 공공자금의 바로 이러한 특성을 감안
하여 94년부터 이들을 공공자금관리기금에 통합하여 운영하고 있다.
기금등의 공공자금은 성격상 조세 및 세외수입과 유사하다는 측면에서 바람
직한 재원조달수단이다. 그런데 이 역시 교통부문투자로의 가용규모를 늘리
는 것에는 한계가 있고 그 활용에 있어 의무예탁대상기금등의 수익성 보장
을 위해선 적절한 이차보전이 있어야 한다는 등의 제약이 따른다.

다. 국공채 발행증대방안

반념 국공채발행은 금리상승에 의한 민간투자의 위축, 즉 구축효과를 초래
할 가능성이 높으며 재정적자에 의한 물가상승요인으로 작용한다. 또 국재
발행 잔액이 상당수준 누적돼 상환돼야 할 원리금의 규모가 커지는 것은 그
만큼 재정의 경직성을 증가시키는 부작용을 가져온다. 따라서 국공채를 재
원조달수단으로 활용하기 위해선 그 부정적 영향을 최소화하기 위해 먼저
국공채가 국민경제에 미치는 영향을 분석한 후 적정규모를 유통시키는 지혜
가 필요할 것으로 본다.
일반적으로 세출이 세입에 의해 충당되지 못할 때는 부득이 국공채의 발행
에 의한 적자재정을 운영해야 하지만 국공채는 조세저항이 업는 등 비교적
손쉬운 투자재원 조달수단이면서 특히 국채발행에 의해 조성된 재원을 교통
부문에 대한 투자와 같이 후세대에도 그 혜택이 돌아가는 사업에 투자하는
경우 수익자 부담의 원칙에 부합한다는 긍정적인 요소가 있다. 이는 일단
국채가 발행되면 그 상환기간을 설정함에 있어 채권의 유통시장이 발달한
선진국의 경우 대개 10~30년의 장기상환 채권발행이 일반적인 것을 보면 알
수 있듯이 그 원리금 상환의 부담은 현세대 뿐아니라 후세대도 같이 지게
되기 때문이다.
92년말 현재 우리나라의 채권발행 잔액은 약 90조원으로 GNP대비 40%에 이
르며 채권유통시장 또는 그 발전수준이 지극히 초보적인 단계에 머므르고
있다.
92년말 채권상장잔액은 주식상장잔액 대비 77%에 이르는데 비해 92년중 한
국 증권거래소 시장에서의 채권거래대금은 주식거래대금의 1%에 불과하다.
국공채는 세대간 부의 재분배 기능이 있으므로 후세대에도 혜택이 돌아가는
교통부문투자에 가장 적합하다고 할 수 있다. 그러나 실증연구에서 입증된
발표자료에 따르면 물가불안 및 국가수지 악화의 요인이 되며 민간투자를
위축하고 재정 경직성을 초래하는 등의 단점도 가지고 있다. 아울러 현재의
채권시장여건에서는 국공채의 공모발행이 원활한 정도로 성숙하지 못했다
는 것 또한 커다란 제약요인으로 이는 단시간에 해결될 문제가 아니며 경제
협력개발기구 가입에 따른 단계별 자본시장개방과 우리정부의 금리자유화
시책의 지속에 따라 채권시장 육성책이 성공하는 경우에 한해 문제점이 해
소될 것으로 기대한다.

라. 민자유치제도 확대방안

지난 94년 11월 사회간접자본시설에 대한 민자유치촉진법이 정기국회에서
통과됨으로써 우리나라도 명실상부한 민자유치제도의 도입국가가 되었다.
민자유치제도는 공공사업중 일부를 민간이 가지고 있는 자본이나 효율적인
경영기법 등을 이용해 건설하는 것으로서 민간기업이 스스로 주체가 돼 공
공시설을 조기에 확충할 수 있는 선진국형 제 3섹터방식 SOC확충제도를 말
한다.
정부가 민간에 혜택을 주면서까지 민자유치를 하는 것은 민간기업들에게 위
험부담이 있을 뿐아니라 수익성도 좋지 않은 공공사업에 적극적으로 참여하
도록 유인하는 인센티브라고 생각하면 된다. 이러한 인센티브제도의 세부내
용으론 부대사업 영위권 부여와 세제 및 자금지원등을 들 수 있다.
부대사업 영위권 부여는 대상공공사업지역 인근에 택지를 개발하거나 주책
을 지을 수 있도록 한다든지 관광호텔, 대형쇼핑센타, 공업단지 등 9가지
종류의 사업을 할 수 있도록 허용하고 있다.
물론 무한정 허용하는 것이 아니라 정부에 소유권을 기부채납하는 민자사업
의 투자비를 회수할 수 있는 범위내에서 제한적으로 인정된다. 세제나 각종
부담금도 감면해 주는데, 이를 세부적으로 살펴보면 민자시행자가 조성한
토지나 건물을 양도할 경우 양도세를 절반으로 감면해 주며 매년 투자액의
15% 상당액을 투자준비금으로 손비처리해 법인세를 경감하고 있다. 또 민간
이 일반공사를 하는 경우에 농지나 산림이 훼손되는 부분은 전용부담금, 대
체조립비 등 관련개발에 따른 법정 부담금을 내야 했으나 민자 사업시행자
에게는 이를 면제하거나 감면함으로써 부담을 줄여주고 있다.
자금지원에 있어선 특정산업에 국한해 인정되는 시설재 상업차관 도입을 허
용하고 있고 재벌들이 부동산을 취득하거나 타기업에 투자하기 위해 은행
돈을 빌리는 것을 엄격히 금지하고 있는 기업여신에 관한 현행규정의 예외
를 인정하고 있다. 또 금융기관으로 부터 민자유치 사업자금을 융자받을 때
신용을 보증해 주는 별도의 기금이 설치돼 운영되고 있다.
이러한 민자유치는 민간부문의 효율성을 극대화한다는 장점이 있으나 공공
성의 유지라는 측면에선 제약이 따른다. 특히 투자주체인 민간기업에 대한
각종 지원이 불가피하나 적정한 지원수준의 결정 및 특혜시비의 불식 등이
제약이자 해결돼 할 중심과제가 되고 있다.

5. 결언

지금까지 절대적으로 부족한 우리나라의 교통시설 투자재원 확충을 위해 사
용될 수 있는 각종의 재원 조달수단과 그 제약조건을 중심으로 비교분석하
여 보았다.
교통부문의 심각한 애로현상을 고려할 때 이 부문에 대한 대규모 투자확충
이 불가피하다는 데에는 이론의 여지가 없으나 이를 위해선 위에서 살펴본
바와 같은 재원조달수단의 제약조건들을 잘 감안하여 각 수단별로 적정한
투자규모를 결정해야 함과 동시에 같으 규모의 가용재원으로도 더 큰 투자
효과를 낼 수 있도록 지출의 효율화, 교통체계의 개선 및 기존시설 이용의
효율성 제고등이 병행돼야 할 것이며 아울러 국내에서 조달이 불가한 부문
에 대해선 OECD가입과 자본시장자유화 일정에 맞추어 선진국에선 일반화돼
있는 신디케이트 론과 본드, FRN, Project Financing등의 적극 활용을 사전
에 준비토록하여 우리정부가 허용하게 될 경우는 국제금융시장에서 유리한
조건의 상품을 선택해 국제경쟁력을 갖춘 적절한 투자가 될 수 있도록 딜러
나 선물환 관리사등 전문국제금융인을 양성하는데 노력을 아끼지 말아야 할
것이다.