1997-09-25 11:30
[ 민자유치사업에 대한 재정지원 적극 검토돼야 ]
물동량보장·신항만개발기금 활용 등
민자유치사업에 대한 재정지원이 적극 검토돼야 할 것으로 지적됐다.
한국해양수산개발원에 따르면 민간자본에 의한 사회간접자본시설 투자계획
은 기업의 입장에서 볼 때 공공사업의 건설 뿐만아니라 투자재원의 조달,
투자회수 및 시설운영을 모두 감당하는 것이므로 기업은 건설위험과 함께
운영에 따르는 위험, 금리위험, 물가위험, 환위험 등 각종위험을 감수해야
함을 의미한다는 것이다. 더구나 우리나라의 경우 자본조달비용이 선진국에
비해 훨씬 높고 자본시장규모 자체가 대규모 사회간접자본시설사업 비용을
감당할 수 없는 수준에 있어 재원조달에서 큰 곤란을 겪고 있다는 것이다.
이에 따라 사업 수익성도 기대이상으로 낮아 민간참여가 저조한 실정이다.
사업 수익성 기대이상으로 낮아
현행 민자유치촉진법하에서 민간사업자의 수익성을 보전해 줄 수 있는 방안
으론 부대사업의 확대, 사용료의 인상, 제3섹터의 설립등을 고려할 수 있다
고 지적하고 있다. 그러나 부대사업의 경우에는 본사업 외에 부대사업 리스
크까지 감당해야 함을 의미하며 시설사용료의 인상은 타항만과의 경쟁력 확
보라는 측면에서 구조적인 한계를 갖고 있다는 해석이다.
만약 현행 수익성 보전책을 적용함에도 불구하고 사업의 수익성이 불투명하
다면 수익성 제고 방안의 초점은 사업비 규모의 축소 또는 무코스트 자금의
투입으로 모아질 것이라는 지적이다. 즉 민간사업시행자의 적정수익률의
보장이 효율적인 운영만으론 어려울 경우 정부보조금에 대한 요구는 필연적
으로 발생하게 된다는 것이다.
재정지원의 방안으로는 첫째, 물동량을 보장해 주는 방안과 둘째, 턴키계약
을 통해 사업전체를 일괄적으로 수주함으로써 정부공사 이윤과 규모의 경제
를 도모하는 방안 그리고 세째는 신항만개발촉진법에서 규정하고 있는 신항
만개발기금을 활용하는 방안 및 항만이용료의 면제를 통해 간접적인 재정지
원을 도모하는 방안등 다양한 형태의 지원방인 고려될 수 있을 것으로 분석
했다.
지난 94년 8월 정부는 다양한 사회간접자본시설에 공통적으로 적용될 수 있
는 민간자본유치의 절차와 방법, 수익성과 영업권의 보장 및 금융·세제상
의 지원책을 포함하는 사회간접자본시설에 대한 미난자본유치촉진법을 제정
함으로써 사회간접자본 전부문에 대한 민간자본의 유치를 위해 노력하고 있
다는 것이다.
하지만 법제정 초기의 기대와는 달리 민간기업의 참여가 저조해 사업의 추
진에 애로를 겪고 있는데, 95년 최초의 민자유치자본계획이 수립된 이래로
97년까지 총 27조5백27억원규모의 40개사업이 민자유치 대상사업으로 지정
되었으나 실제 공사가 착공된 사업은 수도권신공항 고속도로 사업 1개 뿐
이며 그간 고시된 대상사업중 상당부분이 지연돼 다음 연도로 추월되고 있
다는 것이다.
민자유치사업 상당부문 지연
이처럼 민자유치법 제정초기의 기대와는 달리 민간자본의 유치가 부진한 이
유는 민자유치사업이 높은 위험성을 안고 있음에도 불구하고 정부가 제시한
민자대상사업의 수익성 전망이 전반적으로 불투명한데다 투자재원조달 방
법 또한 확대되지 않고 있어 기업의 입장에서 사업에 참여할 유인을 발견할
수 없다는데 기인한다는 해석이다. 즉 민간자본에 의한 사회간접자본 투자
계획은 기업이 공공사업의 건설 뿐만아니라 투자재원 조달, 운영 및 투자회
수를 모두 감당하는 것이므로 기업은 건설에 따르는 사업운영과 함께 운영
에 따르는 위험, 금리위험, 물가위험, 환위험 등 각종 위험을 감수해야 함
을 의미하고 있다는 것이다. 이같은 민간사업자의 애로를 타개하고자 정부
는 96년 11월 금융지원, 세제지원, 수익성 확보지원, 민간제안제도 활성화
등 기타 민자유치제도 개선을 포함한 사회간접자본 확충을 위한 민자유치활
성화 대책을 마련하여 각종의 정부지원을 확대하기에 이르렀으나 민간기업
은 여전히 정부지원의 확대를 요구하고 있다는 것이다.
반면 정부는 정부가 제공할 수 있는 수익성 보전수단이 사실상 한정돼 있다
는 딜레머에 빠져있다.
현행 수익성 補塡策효과 크지 않아
현행 민자유치 촉진법하에서 민간사업자의 수익성을 보전해 줄 수 있는 방
안으로는 부대사업의 확대, 사용료의 인상, 제3섹터의 설립등을 고려할 수
있으며 그 내용 및 장단점을 보면 우선 민자유치촉진법에선 제1종시설사업
의 시행자는 투자비를 보전하거나 정상적인 운여을 도모하기 위해 부대사업
을 시행할 수 있도록 규정하고 있다.
그러나 부대사업으로 택지개발사업을 시행할 경우 그 규모는 제1종시설 사
업의 10%이내이어야 하며 본사업의 공정이 10%이상 진행된 이후에야 분양할
수 있도록 하는 등 사업의 규모, 시간등이 엄격히 제한됨에 따라 실질적인
사업 가능성이 의문시되고 있다는 분석이다.
여기에 부대사업으로 인한 개발이익은 기존의 조세제도에 의해 흡수될수 밖
에 없어 초과이윤의 가능성이 희박하며 부대사업에서 발생하는 장래 수입도
모두 현재가치화돼 총사업비에서 상계됨으로 민자사업자가 부대사업에 의
해 본사업의 투자비를 어느정도 보전할 수 있을 지는 분명치 않다는 것이다
.
또 부대사업으로 인해 수익성보다는 오히려 사업전체의 위험도가 증가할 가
능성도 배제할 수 없다는 것이다. 즉 시설수요, 할인율, 무상사용기간 등과
는 달리 부대사업의 수익은 사업정산이 불가능하며 따라서 사업시행자는 건
설리스크, 운영리스크외에 추가적으로 부대사업 리스크까지 감수해야 함을
의미한다는 것이다.
한편 지방자치제도의 본격적인 실시에 따라 대다수 부대사업관련 인허가 업
무가 중앙정부에서 지방자치단체로 이양되고 있으며 따라서 지방자치단체의
적극적인 행정지원이 병행돼야만 부대사업을 시행할 수 있는데, 지방자치
단체는 지방재정을 확충하는 방편으로 수익성이 높은 부대사업을 지방재정
사업으로 추진할 가능성이 있으며 또는 지방자치단체가 민간부문이 제안한
부대사업을 민자합동방식으로 추진하도록 요구할 수도 있을 것이라고 밝혔
다.
이에 지역개발을 위한 부대사업을 개별법이나 지역균형개발법을 통해서 추
진하고 교차보조수단으로 부대사업을 허용하는 것보다는 정부의 재정지원을
강화하는 것이 사회간접자본시설사업에 대한 민간사업자의 위험을 감소시
켜 줄 수 있는 정책이 될 수 있을 것이라는 분석이다.
그러나 시설사용료를 인상해 수익성을 호전시키는데는 한계가 있을 수밖에
없을 것인데, 실시협약시 이미 기존시설사용료에 비해 높은 가격으로 책정
된 시설사용료를 다시 인상한다면 경쟁항만에 비해 가격경쟁력이 취약해져
사용료 인상의 효과가 반감될 것이기 때문이다. 예를 들어 부산신항만개발
민자유치 시책사업 실시협약상에선 순현금유입과 순현금유출의 현재가치를
일치시키는 사용료로서 컨테이너 TEU당 10만5천6백98원을 제시하고 있다.
이는 국내의 기존 컨테이너 전용부두의 실제사용료가 TEU당 8만1천1백95원
에서 8만9천1백95원 정도인 것과 비교할 때 약 25%정도 높은 수준이다. 이
처럼 민자사업의 불투명한 수익성을 개선시키기위한 시설이용료의 인상을
구조적인 한계를 갖는다고 할 수 있다는 것이다. 따라서 무상사용기간 산정
시 사용료수준이 경쟁력이 없을 정도로 높은 수준이거나 향후 적자가 발생
할 경우 이를 재정적으로 보상해 주는 방법을 찾는 것이 수익성을 보전해
줄 수 있는 실질적인 방안이 될 수 있을 것이라고 밝혔다.
또 민자유치촉진법에선 민관합동법인의 형태로 민자유치사업을 시행하는 경
우 공공부문의 의결권과 정부투자기관관리기본법, 지방공기업법의 적용을
배제함으로써 민간기업에 자율적인 경영권을 보장하고 있다. 민관합동법인
으로 부터 나타나는 공공부문의 배당금은 민간부문의 주주에 추가로 배당될
수 있다는 것이다.
제3섹터의 설립은 다양한 효과를 낼 수 있을 것으로 기대되는데 민관합동법
인이 기본시설을 포함한 전체사업을 시행하고 정부나 컨테이너부두공단이
이 법인에게 당초 정부공사로 추진될 예정이던 기본시설의 공사비에 해당하
는 금액만믐을 출자 또는 보조금 지급등의 방식으로 지원할 경우에는 기본
시설공사에 따른 공사이윤민큼의 수익성 호전등이 기대된다는 지적이다.
하지만 일반적으로 합동참여방식은 대규모 SOC사업이 민간자본의 참여로 신
속히 이루어질 수 있다는 장점이 있는 반면 공공부문과 민간부문의 상호신
뢰가 무너질 경우 공공부문과 민간부문간의 주도권 다품에 따른 능률저하가
우려되기도 한다는 것이다.
또 전세계적으로 확산되고 있는 공기업의 민영화 추세에 역행해 신규 공기
업을 설립하는 성격을 갖고 있다는 문제점도 있다고 밝혔다.
재정지원 구체적방안 적극 검토해야
특정 사회간접자본시설 사업의 사업성을 분석함에 있어 정부, 사업시행자
및 금융기관이 합의하는 수준의 물동량, 사용료 및 운영비용하에서 분석된
사업의 수익성이 불투명하다면 수익성 제고 방안의 초점은 사업비 규모의
축소 또는 무코스트자금의 투입으로 모아질 것이라고 분석했다. 사업비 규
모의 축소 또는 무코스트자금의 유입이 사업의 성패를 가눔함에 있어 매출
액 변동만큼이나 큰 영향을 주는 변수라는 것은 기존의 SOC사업의 추진과정
에서 이미 널리 알려진 사실이며 몇몇 SOC사업에선 협상의 주요 쟁점사항이
되고 있다. 정부보조금의 요구는 이러한 민간사업비 규모의 축소내지는 무
코스트 자금의 유입이라는 측면에서 도입된 것이다. 즉 사회간접자본시설을
확충함에 있어 민간자본을 유치하고 기업경영의 원리가 도입되려면 사업시
행자의 적정수익률이 보장돼야 할것이나 이것이 효율적인 운영을 통해서 보
장받기 어려울 경우 정부보조금에 대한 요구가 필연적으로 발생하게 된다는
것이다. 실제로 부산 신항만 사업의 경우 하역요금을 기존 부산항의 150%
이상의 수준으로 전제하더라도 순현재가치가 2천~3천억원대에 이를 것으로
전망되며 자기자본이익률도 10%수준으로 예측되고 있다. 이러한 예측하에서
정부보조금의 요구는 불가피한 상황이라 판단된다.
한편 7대 신항만의 경우 사업자체의 규모가 방데한데다 재정투자규모 역시
40%에 불과하며 특히 가덕신항, 울산신항, 포항영일만신항 등 3개 신항만의
투자비가 신항만투자비 중 약 85%에 달하는 막대한 규모이며 민자유치규모
역시 5조7천2백억원에 이르고 있어 민간사업자 선정 및 재원조달에 많은
어려움이 있을 것으로 예상되는 바 사업의 성공적 수행을 위해선 재정지원
에 대한 적극적인 검토가 선행돼야 할 것으로 판단된다. 즉 97년에 고시될
것으로 예상되는 포항영일만신항과 울산신항만의 경우 수익성 분석을 수행
해 본 결과 막대한 규모의 사업손실이 발생하는 것으로 나타나고 있으며 민
간사업자가 상당한 부담을 안고 사업에 착수하는 부산가덕신항 개발사업의
경우에도 실시설계후 적지않은 사업비 변동이 우려되는 등 재정지원이 불가
피하ㅓㄹ 것으로 분석된다.
재정지원의 기준에 있어선 우선 사업의 수익성을 보전해 주는 수준만큼 재
정지원을 해주는 방업을 생각해 볼 수 있는데, 이는 우선협상대상자 지정이
후 협상과정에서 민간사업자의 수익성을 나타내는 지표를 기준으로 해 기존
의 수익성 보전책들을 적용, 민감도 분석을 수행한 후 정부와 민간이 합의
할 수 있는 재정지원과 규모를 산출하는 방법이라고 할 수 있다는 것이다.
한편 재정지원의 방안으로는 우선 물동량이 협약시 설정될 수준에 미달할
경우 이를 보상해 주는 방안과 턴키협약을 통해 설계단계부터 사업전체를
일괄적으로 수주함으로써 정부공사 이윤과 규모의 경제를 도모하는 방안,
그리고 신항만개발촉진법에서 규정하고 있는 신항만개발기금을 활용하는 방
안과 항만이용료의 면제를 통한 간접적인 재정지원을 하는 방안등을 생각해
볼 수 있다는 것이다.
이외에 민간사업자가 부담하도록 돼 있는 부대사업에 따른 보상비중 일정부
분, 예를 들어 녹지, 도로 등이 조성되는 지역에 대해선 정부가 보상하는
방안도 고려해 볼 수 있을 것으로 지적했다.
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