논단/ 해상여객운송사업의 면허요건과 면허취소요건

구 해운법 제5조 제1호는 해양수산부장관으로 해금 수송수요기준을 정하도록 하고 있을 뿐 수송수요기준의 내용에 관해 별다른 제한을 두지 않은 채 해양수산부장관의 광범위한 재량에 맡기고 있으므로, 관리요령이 제6조 제1항 제1호에서 평균탑재수입률의 비율에 따라 수송수요가 적합한지 여부를 판단하도록 하면서 같은 조 제2항에서 현재 운항선박의 여객수송능력과 관련해 ‘현재 운항선박이 실제 제공한 여객수송능력’을 기준으로 평균탑재수입률을 산정하도록 한 것이 구 해운법 제5조 제1호에 위배된다고 볼 수 없다.

그리고 관리요령 제6조 제1항 제1호가 기취항하고 있는 전체여객선의 최근 1년간 평균탑재수입률이 면허신청선박을 포함하고도 35% 이상을 유지해야 한다고 정하고 있을 뿐 평균탑재수입률에 관해 달리 정하고 있지 않으므로 관리요령 제6조 제2항이 같은 조 제1항 제1호와 모순된다고 볼 수도 없다. 따라서 관리요령 제6조 제2항이 구 해운법 제5조 제1호 등에 위배돼 무효임을 전제로 한 이 부분 상고이유의 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

2) 구 해운법 제5조 제1호, 관리요령 제6조 제1항 제1호, 제2호의 각 규정에 의하면, 해상여객운송사업면허를 신청한 사업이 개시되더라도 관리요령 제6조 제2항의 산정방식에 의한 평균탑재수입률이 35% 이상으로 유지될 수 있으면 같은 조 제1항에 의한 수송수요기준에 적합하게 돼 구 해운법 제5조 제1호의 요건을 충족하게 된다.

원심이 적법하게 확정한 사실관계에 의하면, 원고가 2006. 2. 28. 피고에게 면허를 신청한 목포-비금도-도초도-흑산도-홍도 항로(이하 ‘이 사건 항로’라 한다) 내항정기여객운송사업(이하 ‘이 사건 면허신청사업’이라 한다)이 개시되는 경우에 관리요령 제6조 제2항의 산정방식에 의한 평균탑재수입률이 38.39%인 사실을 알 수 있다.

따라서 이 사건 면허신청사업으로 인한 평균탑재수입률이 관리요령 제6조 제1항 제1호가 규정하고 있는 기준을 초과하게 되므로 이 사건 면허신청사업은 구 해운법 제5조 제1호 소정의 요건을 충족하게 된다.

원심은, 피고가 해상관광활성화를 위한 여객선현대화 추진사업의 일환으로 이 사건 항로에 초쾌속선 등을 투입할 계획이라고 해양수산부 산하 소속 기관장회의에서 보고한 바 있고, 신안군 등 서남해안권 개발로 해상관광이 활성화되면 초쾌속선에 대한 수요는 더욱 늘어날 것으로 보이므로 이 사건 면허신청사업에 사용될 선박은 위와 같은 계획과 수요에 부합한다 할 것이어서, 이 점에서 보아도 이 사건 면허신청사업이 수송수요기준에 적합하다고 판단했다.

원심의 위 판단은 이 사건 면허신청사업이 구 해운법 제5조 제1호 소정의 수송수요기준에 적합하다는 점에 대한 부가적 판단에 지나지 아니해 앞서 본 바와 같이 이 사건 면허신청사업으로 인한 평균탑재수입률이 38.39%에 이르러 구 해운법 제5조 제1호 소정의 수송수요기준에 적합한 이상 위와 같은 원심의 판단은 판결의 결론에 영향을 미칠 수 없으므로, 이 점에 관한 상고이유는 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다.

3) 구 해운법 제4조, 제5조의 각 규정에 의하면, 해상여객운송사업의 면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 것으로서, 당해 항로의 수송수요, 선박계류시설 등의 적합성, 해상교통의 안전, 이용자의 편의 등을 종합적으로 고려해 결정해야 하는 재량행위에 속한다고 할 것이나, 행정청의 재량행위라 하더라도 사실오인 등에 근거해 이루어졌거나 비례의 원칙 또는 평등의 원칙 등에 위배되는 경우에는 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하게 되므로 그 취소를 면치 못한다(대법원 2001년 7월27일 선고 99두8589 판결 등 참조).

원심은 그 채택 증거에 의해 판시 사실을 인정한 다음, 이 사건 면허신청사업의 개시가 구 해운법에서 정하고 있는 수송수요기준을 충족하고 있는 점, 기항지의 선박계류시설 이용상의 불편은 성수기의 경우에 이용객의 일시적인 증가로 인해 다른 교통시설에서도 동일하게 발생할 수 있는 정도의 불편을 초래하는 데에 그칠 뿐 이용자들에게 수인할 수 없을 정도의 큰 불편을 야기할 여지는 적어 보이는 점, 반면 이 사건 면허신청사업으로 인해 해상운송 이용자들의 이용에 중요한 사항인 뱃멀미 등 승선감이 개선되고, 운항횟수가 증가하며, 사실상 독점상태에서 경쟁상태로 바뀌면서 경쟁도입으로 인한 여객서비스 수준의 향상이 가능할 것이므로, 이 사건 면허신청사업의 개시는 이 사건 항로를 이용하는 이용객들의 편의를 증대시킬 것으로 보이는 점, 나아가 해상교통안전의 침해 또는 기항지에서의 안전사고 발생 역시 막연한 우려 내지 추측에 불과할 뿐으로서 이 사건 면허신청사업의 개시로 인해 해상교통 또는 기항지에서의 안전에 지장을 줄 염려가 있다고는 보이지 아니한 점 등이 인정되고, 따라서 이 사건 면허신청사업이 구 해운법 제5조 제1호 내지 제4호 소정의 면허기준에 부합한다고 할 것임에도 이 사건 면허신청사업이 위 면허기준에 부합하지 않음을 이유로 한 이 사건 처분은 재량권의 범위를 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 판단했다.

4) 행정처분이 위법한 경우에는 이를 취소하는 것이 원칙이고, 예외적으로 그 위법한 처분을 취소·변경하는 것이 도리어 현저히 공공복리에 적합하지 않은 경우에는 그 취소를 허용하지 아니하는 사정판결을 할 수 있는바, 이 때 현저히 공공복리에 적합하지 않는지 여부는 위법한 행정처분을 취소·변경해야 할 필요와 그 취소·변경으로 인해 발생할 수 있는 공공복리에 반하는 사태 등을 비교·교량해 판단해야 한다(대법원 2006년 9월22일 선고 2005두2506 판결 등 참조).

현행 해운법 제5조 제1항 제1호, 해운법 시행규칙 제4조, [별표 1]의 각 규정에 의하면, 국토해양부장관은 해상여객운송사업의 면허를 하려는 때에는 새롭게 해상여객운송사업의 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 간주되는 항로에 이미 취항하고 있는 전체 여객선의 최근 3년간 평균 승선 및 적취율이 새롭게 면허를 신청한 해당 해상여객운송사업의 여객선을 포함하더라도 35/100 이상인지 여부를 심사해야 하는데, 이 때 평균 승선 및 적취율은 면허신청일 현재 운항 여객선이 제공할 수 있는 연간 여객수송능력 등에 따라 산정하도록 돼 있는바, 위 각 규정에 의해 이 사건 면허신청사업의 개시로 인한 평균 승선 및 적취율을 산정하게 되면 35/100 이상이 되지 않게 되고 그에 따라 이 사건 면허신청이 받아들여지지 않게 될 가능성이 있다고 하더라도, 그러한 사정만으로 이 사건 처분을 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 않은 경우에 해당한다고 볼 수는 없다.

(2) 평석

위 판결은 면허기준에 부합함에도 불구하고 면허를 불허하는 것은 재량권을 남용·일탈한 것으로 위법하며, 공공복리를 이유로 함부로 사정판결을 해서는 아니된다는 점을 확인한데 그 의의가 있다 할 수 있다. 해운법이 면허기준과 면허취소요건을 규정하고 있는 이상 면허 여부나 면허취소 여부는 그 규정의 문언 및 취지에 따라 엄격하게 해석되고 결정되어야 할 것이다. <끝>

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