판례/ 배타적 경제수역 점용료에서 ‘도매가격’이란?

<4.1자에 이어>

나. 위 규정의 개정 경과 및 취지

1) 채취가능한 골재는 크게 하천골재, 바다골재, 산림골재, 육상골재로 나뉘어지는데, 바다골재는 연안과 배타적 경제수역(남해 및 서해)에서 채취되고 있다.

2) 바다골재의 채취는, 공유수면관리법에 따라 연안해역 골재와 배타적 경제수역 골재의 구분 없이 1972년부터 ‘순이익 예상액’ 기준으로 산정되기 시작해, 1982년부터 ‘도매가격’ 기준으로 부과되기 시작했다.
그런데 2004년경 부산신항 개발 등 국책사업을 진행하는 데 안정적인 골재 공급이 필요하다는 판단 하에, 연안해역 골재는 도매가격의 30/100으로, 배타적 경제수역 골재는 도매가격의 20/100으로 점·사용료를 부과하는 내용으로 공유수면관리법이 개정됐고{구 공유수면관리법 시행규칙 제8조 제2항 [별표2](2005년 9월30일 해양수산부령 제278호로 개정되기 전의 것)}, 2010년 10월 공유수면관리법과 공유수면매립법을 통합한 공유수면 및 관리에 관한 법률이 제정되며, 연안해역 골재의 점·사용료는 그대로 두되 배타적 경제수역 골재의 점·사용료는 ‘도매가격’에서 ‘채취원가’를 기준으로 산정요율을 곱하는 방식으로 다시 변경됐다{구 공유수면법 시행규칙 제11조 제2항 [별표2](2012년 6월14일 국토해양부령 제474호로 개정되기 전의 것)}.

3) 그런데 바다골재의 채취로 인해 해저지형의 변형 및 수산자원 감소와 같은 문제가 발생했고, 도매가격의 30%를 납부하는 연안해역 골재채취의 공유수면 점·사용료에 비해 배타적 경제수역 골재채취의 점·사용료가 너무 낮다는 형평성 문제가 제기됐다.
이에 구 공유수면법 시행규칙 제11조 제2항 [별표2]는 2019년 12월30일 해양수산부령 제379호로, ‘배타적 골재수역 바다골재의 공유수면 점·사용료 산정기준을 ‘골재채취 원가의 100분의 20’에서 ‘도매가격을 기준으로 변경하되 2020년 1월1일부터 2020년 12월31일까지는 100분의 15, 2021년 1월1일부터는 100분의 30’으로 바꾸는 것으로 개정됐다(이 사건 조항).

다. 이 사건 조항의 ‘도매가격’에 상차도가 및 부가가치세를 포함시키는 것이 위법한지 여부에 관한 판단

살피건대, 앞서 본 이 사건 조항의 개정 경과 및 취지와 관계 규정의 문언·내용 및 체계, 갑 제14호증, 을 제1 내지 3, 5 내지 9호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의해 인정되는 아래의 사실과 사정을 종합하면, 이 사건 조항의 ‘도매가격’에는 상차도가와 부가가치세가 모두 포함될 수 있다고 봄이 타당하다. 따라서 이와 같은 전제에서 도매가격을 산정한 다음 공유수면 점·사용료를 부과한 이 사건 처분은 적법하고, 이와 다른 전제의 원고들의 주장은 이유 없다.

1) ‘도매가격’이란 일반적으로 최종소비자에 대한 판매 이외의 모든 판매를 의미한다. 이 사건에서 문제된 ‘상차도가’와 ‘부가가치세’는 골재의 최종소비자에게 지급하는 가격이 아니라 하역한 골재를 선별 및 세척해 레미콘 공장으로 운송하는 차량에 상차하는 단계에서의 가격과 그에 대한 부가가치세로서, 위 ‘도매가격’의 정의에 어긋난다고 볼 수 없다.

2) 배타적 경제수역 골재채취와 달리 연안해역 골재채취는 특별한 개정 없이 ‘도매가격’을 기준으로 점·사용료를 부과해 왔는데, 옹진군 일대 연안해역에서 채취되는 골재에 대한 점·사용료를 부과하는 옹진군은 연안해역 골재채취의 기준이 되는 ‘도매가격’에 상차도가와 부가가치세를 모두 포함했다.

3) 원고들은 골재선별·세척업자가 취득하는 상차도가를 골재채취업자에게 부과하는 것은 부당하다고 주장하나, 공유수면의 점용·사용은 공유수면에 대해 일반사용과는 별도로 특정부분을 유형적, 고정적으로 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하는 것이고(대법원 2010년 11월25일 선고 2010도12529 판결 참조), 공유수면 점용료·사용료는 위와 같이 공유수면의 배타적, 독점적 사용을 청구할 수 있는 권리에 대한 대가로서, 특별사용에 대한 요금으로서의 반대급부적 성격을 가지므로, 이를 산정함에 있어 공유수면 점·사용권자의 점용목적과 형태, 점유사용으로 얻는 경제적 이익 외 다양한 목적이 고려될 수 있고, 반드시 점·사용권자의 경제적 이익과 관련된 부분에 한정되거나 그러한 경제적 이익에 상응하는 부분만 부과할 수 있는 것은 아니다.
또한 골재채취업자는 골제선별·세척까지 직접 수행한 다음 상차도가를 포함시킨 골재대금을 지급받을 수도 있다(골재선별·세척을 직접 하지 않고 상차도가를 포함시킨 점·사용료만 납부할 것인지, 골재선별·세척업무를 직접 수행함으로써 그에 투입되는 비용과 상차도가를 포함시킨 점·사용료를 지출하고 대신 상차도가를 추가로 지급받아 이를 보전할 것인지의 문제는 경제적 판단에 따를 사항이다).
나아가 실제 시장상황 역시 골재채취업자가 골제선별·세척까지 직접 수행하는 경우가 없다고 보이지 않고, 이러한 전제에서 보면 이 사건 조항의 상위법령인 공유수면법 시행령 제11조가 규정하는 “시장가격” 중 ‘시장’ 부분의 해석상 골재채취 시장과 골재선별·세척 시장이 완전히 분리돼 절연된 것으로 볼 수는 없다.
따라서 이 사건 조항의 도매가격에 골재선별·세척업자가 취득하는 상차도가를 포함시키는 것이 상위법령이 규정한 ‘시장가격’의 문언 범위 내지 위임범위를 넘어선다고 볼 수 없고, 오히려 상위법령의 문언과 취지에 부합한다고 볼 수 있다.

4) 원고들은 이 사건 조항의 ‘도매가격’에 부가가치세를 포함시킬 경우 사실상 부가가치세를 이중으로 부담하게 되는 결과가 된다고 주장하나, 앞서 본 것처럼 공유수면 공유수면 사용이라는 특별사용에 대한 요금의 성격을 가지는 공유수면 점·사용료와 재화 또는 용역의 부가가치에 대해 부과되는 부가가치세는 그 성격이 다르므로 이를 이중과세로 평가할 수 없다.

5) 본래 배타적 경제수역 골재채취 또한 1982년경부터 연안해역 골재채취와 마찬가지로 ‘도매가격’을 기준으로 부과했다가 2010년 10월 무렵 국책사업을 진행하는 데 안정적인 골재 공급이 필요하다는 판단 하에 ‘원가’를 기준으로 점·사용료를 부과하는 것으로 개정된 것이다. 그런데 현재는 골재사용의 범위가 민간사업으로 확대됐을 뿐 아니라 연안해역 골재채취 점·사용료와의 형평성 문제, 해양환경 보호 및 어민피해 최소화의 필요성이 부각됐으므로, 이에 부응하기 위해 배타적 경제수역 골재채취의 점·사용료 기준을 ‘도매가격’으로 개정하고 여기에 상차도가와 부가가치세를 포함시킨 것은 위 개정 취지에도 부합한다.

5. 결론

그렇다면 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 해, 주문과 같이 판결한다.

판사 강우찬(재판장) 위수현 이은경

<계속>
 

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